Принципы и методы государственной политики

Наряду с целями весьма заметное место в системе государственной политики занимают политико-управленческие принципы, под которыми в политико-социологической литературе понимают базирующиеся на знании законов функционирования и развития общества основопола­гающие правила деятельности органов, институтов и людей по управле­нию общественными сферами (Василии., 1982, 104}. Принципы государ-
-----130-----

ственной политики подразделяются на общие и частные (специфиче­ские). Первые применяются во всех видах политики государства и име­ют общезначимый и универсальный характер. В отечественной литера­туре к ним относят принципы объективности, конкретности, основного звена, оптимальности и др. (Афанасьев, 1977, 252). Ко вторым принято причислять принципы, применяемые в управлении отдельными сферами либо используемые только в государственной политике, политике поли­тических партий и общественно-политических организаций. В нашем случае следует прежде всего называть перечисленные выше общие для всех видов государственной политики принципы. После этого уместно сказать о специфических принципах, применяемых в экономической или социальной политике государства. Прежде всего есть мнение о том, что в политическом процессе воздействия государства на различные сектора общественной системы жизненно важен принцип «демократической ответственности, основанной на обратной связи» (Линд, 1998, 11). По другому утверждению, в условиях рыночной демократии государство обязано руководствоваться такими принципами, как: неприкосновен­ность личности и собственности, социальная справедливость, федера­лизм, стабильность общества (May, 1999, 30-39). Интерес в рассматри­ваемом случае представляют десять признаков административного (го­сударственного) управления, по своему содержанию мало отличающих­ся от принципов политики (Сморгунов, 1998, 6-7). Среди них обращает на себя внимание такой, например, признак (принцип), как разделение задач административного управления на функционально определенные сферы, который правомерно рассматривать в качестве основополагаю­щего правила деятельности институтов государственной политики (там же).

Наконец, можно привести еще одну точку зрения, согласно которой выделяется восемь главных принципов государственного управления и политики, следование которым отвечает ценностям демократии: консти­туционность правительства (constitutional); народовластие (popular); подотчетность (accountability); эффективность (effectiveness); откры­тость (openness); адекватная реакция на внешнюю среду, или восприим­чивость (responsiveness); соответствие процессуальным нормам (due process); разделение властей (separation of powers) (Мшиелетти, 1998, 8-9). Приверженность названным принципам позволяет обсуждать важ-, ные теоретические и практические вопросы, касающиеся доступа к при­нятию решений, способов принятия решений, а также обеспечения об­щественными благами и качества демократии. Особое значение здесь
-----131-----

придается принципам народовластия и конституционности, первый га которых означает, что правительство служит интересам народа и при­влекает его к участию в управлении, а второй предполагает, что прави­тельство в своей деятельности должно руководствоваться интересами всего народа, власть должна быть объектом регулирования и разделять ответственность за благосостояние общества вместе с гражданским обществом (там же, 9). Среди других принципов, следование которым особенно актуально для современной государственной политики России, заслуживает внимания принцип восприимчивости государственной по­литики, согласно которому государственная администрация обладает полученным от народа политическим мандатом на управление общест­вом, а сами граждане располагают широкими возможностями для уча­стия в управленческом процессе и в решении вопросов функционирова­ния правительственных институтов. При этом состав государственных органов управления должен отражать структуру населения страны (там же, 10-11).
Перечисленные принципы имеют самое непосредственное отноше­ние ко всем основным видам государственной политики в переходном обществе, к которым в полной мере относится и современная Россия. Однако если в развитых зарубежных странах данные принципы уже давно стали повседневной управленческой реальностью, то для деятель­ности российских правительственных институтов характерно лишь их первичное освоение и переоткрытие.

Наконец, завершая рассмотрение специфических правил деятельно­сти субъектов и институтов власти, следует сказать относительно прин­ципов, применяемых в отдельных видах государственной политики. Здесь основной интерес представляют принципы социальной политики. Эти принципы характеризуют основополагающие правила деятельности институтов и органов государственной власти по регулированию соци­альными процессами на основе знания требований закономерностей их функционирования и развития.
В научной литературе к базовым принципам социальной политики государства одни авторы относят, во-первых, приоритет прав человека и его свобод; во-вторых, солидарность; в-третьих, социальную поддержку (Роик, 1996, 9). Другие ученые добавляют к названным еще принципы социальной справедливости, социального партнерства и солидаризма (Торлопов, 1999, 256-258; Безвербный, 1996, 15; Роговин, 1980, 38). В отношении содержания названных принципов можно отметить, что особую актуальность среди них имеют те из них, по которым уже устоя-
-----132-----

лись научные представления. Так, в основе социальной справедливости находятся социальные права людей на труд, образование, социальное обеспечение и защиту. В соответствии с этим данный принцип предпи­сывает институтам и органам власти добиваться в социальной сфере минимизации разрыва между мерой социальных ожиданий граждан и мерой общественного воздаяния. Принцип социального партнерства предусматривает оптимальное взаимодействие субъектов и институтов социальной политики, т. е. управляющих и управляемых в реализации социальных целей. Наконец, принцип социального солидаризма преду­сматривает взаимную ответственность властей, работодателей и наем­ных работников за социальную стабильность и гармонизацию отноше­ний между ними и обществом в целом.
Нет сомнения, что перечисленные принципы должны составлять основной арсенал современной социальной политики государства в переходном российском обществе. Хотя реальные ресурсы и возможно­сти для практического следования их требованиям в общественной жиз­ни в настоящее время весьма ограничены. Аналогичным образом обсто­ит дело с частными принципами экономической, национальной, куль­турной и других видов государственной политики. Они, как следует из вышесказанного, дополняют арсенал применяемых в политике общих и других принципов (см.: Слепенков, Аверина, 1993; Иванова, 1996 и др.).

Наряду с принципами ведущую роль в осуществлении эффективной государственной политики играют такие значимые компоненты ее со­держания, как методы управления. Под методом управления/политики обычно понимают способы организующего и регулирующего воздейст­вия субъектов и институтов управления на управляемые объекты, опре­деления условий их оптимального функционирования и развития, при­ведения в соответствие с требованиями присущих им закономерностям (Василик, 1982, 114). Методы подразделяют также на общие и частные в соответствии со сферами их применения. Среди современных методов, используемых в системе государственной политики, существенную роль играет программно-целевой метод, позволяющий объединить в единый комплекс средства и ресурсы финансового, материального, организаци­онного и иного рода для «точечного» решения актуальных экономиче­ских, социальных и иных задач. О специфике и структуре такого рода программ как о директивных документах, содержащих целостную сово­купность взаимосвязанных экономических, технологических, организа­ционных и иных мер достижения поставленных целей, достаточно мно­го сказано в современной литературе (см.: Иванова, 1996, 81—96; Мото-
-----133-----

рин, 1991; Торлопов, 1999, 258-259 и др.). Любопытно заметить, что первый опыт современного использования программно-целевого метода в нашей стране имел место в 80-е годы, когда были приняты к исполне­нию знаменитые «Энергетическая программа СССР», «Продовольствен­ная программа СССР на период 1982-1990 годов», «Программа разви­тия производства товаров широкого потребления и услуг» и др.

В современной России этот метод также находит весьма широкое применение. Только из федерального бюджета в 1999 г. было профи­нансировано более ста различных экономических, социальных и других программ, среди которых, например, в области социальной политики самой крупной является уже упоминавшаяся «Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов». Не меньшее количество целевых программ намечалось финансировать из государственного бюджета страны в 2000 г. (см.: Российская газета, 2000, 5янв.).
Наряду с программно-целевым методом в последние годы в госу­дарственной политике начинают применяться информационно-менеджериальные методы, методы по технологиям PR. К последнему, думается, можно отнести практику так называемого социального «три-партизма», т.е. генеральных соглашений между правительством, рабо­тодателями и профсоюзами, выступающими выразителями интересов наемных работников, об условиях оплаты, охраны и стимулирования труда, а также по многим другим социальным вопросам. В России уже действует третье такое соглашение. Первое было подписано 29 декабря 1995 г., второе было опубликовано 26 февраля 1998 г. Ныне уже дейст­вует подписанное 16 декабря 1999 г. третье Генеральное соглашение (Российская газета, 1999, 31 дек.). Его отличительной особенностью является подробное изложение в специальных разделах основных целей, принципов и методов согласованной деятельности Правительства, профсоюзов и работодателей в области государственной экономической и социальной политики.

В завершение следует упомянуть ваучерный метод социальных пла­тежей, применяемый во многих развитых странах мира. Данный метод предусматривает, что каждый получатель социальных трансфертов от­крывает специальный счет, на который перечисляются средства, исполь­зование которых возможно только целевым назначением через специальные, уполномоченные правительством фирмы, имеющие соот­ветствующие лицензии. В результате получатель средств имеет возмож­ность выбирать между различными фирмами и службами. Еще один
-----134-----

социальный метод из того же ряда в развитых странах называется кон­трактным. Его отличие от ваучерного состоит в том, что он предусмат­ривает обязательное заключение контракта между получателем транс­фертов и фирмами, оказывающими социальные услуги. Он не предпола­гает открытие специальных счетов, но накладывает на фирмы жесткие обязательства по выполнению принятых ими на себя социальных обяза­тельств перед гражданами.
Еще одной разновидностью элементов содержания системы госу­дарственной политики, оказывающих весьма существенное воздействие на ее целевую стадию, принципы и методы, являются духовные компо­ненты. Речь идет в первую очередь об экономических, социальных и иных интересах, потребностях, ценностях. Названные духовные компо­ненты находят воплощение в целевых установках, программах и иных аспектах государственной политики. Такое воплощение осуществляется как посредством артикулирования интересов, т.е. их преобразования в ясные и четкие политические положения, так и через их афегирование, представляющее собой согласование частных, фупповых и общих инте­ресов на основе общезначимых. В равной степени сказанное относится и к другим видам духовных компонентов государственной политики.

Итак, целостная совокупность всех субстанциональных, человече­ских, институциональных, процессуальных и духовных компонентов (субъекты, институты, цели, принципы, методы, интересы, потребности и др.), консолидированных на основе императивной государственной власти для политического управления экономикой, социальной и иными сферами общества, представляет собой систему государственной поли­тики. Данная система, опираясь на познанные законы, тенденции и закономерности функционирования и развития управляемых объектов, осуществляет в обществе те или иные виды политики, упорядочивает и гармонизирует общественные отношения и процессы, придает им дина­мическое равновесие и устойчивость.

В свете сказанного представляет интерес еще один вопрос, касаю­щийся классификации основных видов государственной политики. В современной политико-социологической литературе существует не­сколько критериев, на основе которых выделяют разные виды государ­ственной политики. Согласно наиболее распространенному из них виды политики выделяются в соответствии с характером объекта или сферы управления. В соответствии с этим политический процесс управленче­ского воздействия государства на экономику является экономической политикой, на социальную сферу — социальной политикой и т. д. Эти
-----135-----

виды политики находятся в отношениях глубинной взаимосвязи друг с другом, и ни одна из них без взаимодействия с другими не может осу­ществить свои цели.

Другой критерий отражает направленность действия власти по вер­тикали или горизонтали. В первом случае речь идет о функционально-отраслевом политическом управлении, характеризующем вертикаль соподчиненности от центральных (федеральных) институтов власти до местных объектов воздействия. Во втором случае осуществляется управ­ленческое воздействие на объекты политики со стороны субъектов и институтов государственной власти. Речь идет об объектах, не имеющих центрального подчинения.

Еще один критерий — масштаб охвата управленческим воздействи­ем той или иной территории — дает основание выделять центральную (федеральную), региональную и муниципальную политику. Эти виды политики государства нельзя смешивать с предыдущими, ибо у них разная природа. Имеются и другие подходы к классификации основных видов государственной политики. Однако, несмотря на различия между перечисленными видами, все они предусматривают использование по­тенциала госвласти и всего элементного состава системы государствен­ной политики.
В современном переходном российском обществе приоритетными видами государственной политики в первую очередь выступают эконо­мическая и социальная политика, от действенности и эффективности которых зависит осуществление стратегии постсоциалистической мо­дернизации страны. Обращение к реальной практике осуществления названных видов политики в нынешних условиях не оставляет сомнения в том, что они в настоящее время начинают приобретать более внятный и осмысленный характер. Данное обстоятельство отмечают многие ав­торы, Характерные особенности современной политики государства весьма лаконично выразил В.В.Путин, подчеркнувший, что сегодня государственная власть должна стать «эффективным координатором экономических и социальных сил страны, выстраивающим баланс их интересов, определяющим оптимальные цели и параметры обществен­ного развития, создающим условия и механизмы их достижения» (Путин, 1999).
-----136-----