Понятие государственного управления, его основные принципы и функции
Что же понимается под государственным управлением как деятельностью и наукой? Приведем здесь ряд суждений по данному вопросу.
«Административное управление является наиболее заметной сферой деятельности государства; оно есть правительство в действии; оно есть исполнительная власть, деятельная, наиболее видимая сторона государства, и является, конечно, такой же старой, как и само государство» (Wilson, 1993, 34).
«В общеупотребительном смысле под административным управлением понимается деятельность звеньев исполнительной власти на общенациональном уровне, на уровне штатов, округов и городов; независимых управлений и комиссий, создаваемых Конгрессом и законодательными органами штатов; государственных корпораций; некоторых других ведомств специализированного характера» (Саймон, Смитбург, Томпсон, 1995, 25-26).
«Процесс государственного управления представляет собой действия, направленные на достижение намерений или потребностей правительства. Это есть, таким образом, непрерывно осуществляемый через процессы организации и управления "бизнес" правительства, связанный правом, произведенным законодательным телом (или иными властными агентами) и интерпретированным судом» (Waldo, 1968, 145).
Государственное управление — «обширная и аморфная комбинация теории и практики, служащая как лучшему пониманию правительства и его отношений с обществом, которым оно правит, так и поощрению более чувствительной к общественным потребностям государственной политики и институционально-управляющих практик государственной бюрократии, которая субстанциально должна быть направлена на эффективность, производительность и все более глубокие качества гражданства. Оно является отраслью с двумя родителями: мать дисциплины — политическая наука; воспитывающий отрасль родитель — менеджмент» (Lynn, Wildawsky, 1990, 4).
-----17-----
Жан-Эрик Лейн суммирует признаки государственного административного управления в следующих десяти основных принципах:
- Задачи государственным институтам должны ставиться политиками, но исполняются они администраторами для того, чтобы удовлетворять модели рационального принятия решений.
- Государственное управление основано на писаных локумгныл, и оно склонно делать офис (бюро) сердцем современного мрлшпши ши
- Общественные задачи разрешаются на постоянной и упр.шино мой правилами основе.
- Правила, в соответствии с которыми производится рппнл, могут быть как техническими, так и правовыми. В обоих случаях ллн i.ikou деятельности необходимы квалифицированные работники.
- Задачи и функции разделены на функционально оирележчшые сферы, каждая из которых наделена властными полномочиями и iдикциями.
- Служащие, как и задачи, иерархически ранжированы, np,m;i контроля и соподчиненное определены. Отдается предпочтение централизации, в других отношениях имеется равенство.
- Ресурсы организации отличаются от ресурсов отдельных ч ненов как частных индивидов.
- Служащий не может использовать свою службу в частных целях.
- Работники ориентируются на задачи, свойственные общественному сектору, в соответствии с профессией и чувством долга перс л иы-полнением своих ролей.
- В общественном секторе доминирует один интерес— общественный, который налагает границы на вовлечение личных интересов в сферу политики и административного управления (Lane, 1993, 2.1).
В этих принципах изложены /основные признаки доминирующей модели государственного управления, основанной на приоритете формальных правил организации деятельности (бюрократия), иерархии и централизации. Вместе с тем, современные реформы государственного управления, которые проводились в 80-90-х годах практически во всех развитых странах и которые затронули и другие регионы мира, значительно модифицировали этот механизм осуществления общественных задач. В соответствующем разделе книги дается анализ этих реформ. Здесь же отметим, что государственное управление модифицировалось как с точки зрения внутренней структуры и принципов, так и в аспекте отношений между обществом и государственным управлением. Принцип профессионализации государственного управления был модифицирован в том отношении, что был открыт доступ на государственную службу неадминистративным профессиональным группам. Изменились критерии оценок действенности государственного управления. Теперь уже не правила и четкость исполнения определяли эффективность дея-
-----18-----
тельности бюро, а конечный результат их деятельности с точки зрения количества и качества оказания общественных услуг. Децентрализация и деиерархизация государственного управления позволили повысить степень ответственности всех уровней управления и, что более существенно, привели к иному взаимоотношению с общественными структурами и бизнесом, позволив включить последние в процесс производства решений в различных секторах государственной политики. Государственное управление рассматривается как общественная функция не только в том отношении, что оно направлено на реализацию общественных задач, но и в прямом смысле как функция общественности.
Все обозначенные суждения раскрывают важнейшие аспекты государственного управления и политики. Однако для более общего представления об этой дисциплине не будет лишним назвать основные разделы, по которым специализируются исследователи и которые составляют ее тематику. Вывод об этом можно сделать на основании установленных соответствующими научными сообществами списков, а также распространенной учебной литературы и обобщающих исследовательских работ. Так, Американская ассоциация политической науки устанавливает следующие суботрасли дисциплины государственного управления и политики: бюрократия, организация и менеджериальный анализ, планирование, программирование и составление бюджета, организационная теория и поведение, управление персоналом, политика и административное управление (Wahlke, 1991, 59). Роберт Престус, учебник которого по государственному управлению много раз переиздавался, выделяет пять основных разделов: изучение и содержание государственного управления (публичная администрация, политика, роль бюрократии в производстве политики, уровни бюрократического участия в производстве политики и др.), сообщественное участие и организационная теория (сообщественное участие и организация граждан, новые тенденции в организационной теории, эмпирическая проверка бюрократического политического процесса), персонал: политика и программы (роль управления персоналом, федеральная система персонала, рекрутирование, проверка, оценка продвижения и др.), финансовая политика и бюджетный процесс (аспекты финансового управления, бюджетный процесс — подготовка, принятие, исполнение, контроль), поиск административной ответственности (исполнительный контроль администрации, надзор за администрацией со стороны законодательных органов, юридический контроль и др.) (Prestus, 1975).
-----19-----
Государственная власть, осуществляющая государе гнем но ;»лмм-нистративное управление и государственную политику, вьшолпжч »к--новные, дополнительные и командные задачи, или функции (doumnv, 1986). Основные функции связаны с организацией удовлетворения общественных интересов. Среди них выделяются функции верхошшй нла-сти (оборона, поддержание международных связей, полицейская служба, судопроизводство, организация политического процесса и др,), жо-номические функции (регулирование денежного обращения, организация трудовых отношений, регулирование капиталовложений, общая координация экономической политики и др.), социальные функции (здравоохранение, жилищная и городская политика, перераспределение доходов, и др.), функции в сфере культуры (поддержка культуры и образования, просвещение, регулирование информационных потоков, организация отдыха и др.). Дополнительные функции связаны с организацией собственной деятельности органов государственного управления. Среди них можно отметить управление персоналом, имущественные функции, нормативно-юридические функции, документирование и др. Командные функции заключаются в определении и осуществлении административной политики. Они относятся к исследованиям, прогнозированию и планированию, включают в себя стратегию организационного реформирования, связаны с государственным контролем и организацией отношений с общественностью. Соответственно функциям выделяются и основные организационные структуры, составляющие систему органов государственного управления.
В настоящее время исследование проблем государственного управления и политики осуществляется с новых методологических позиций. Если ранее господствующее положение занимали бихевиоризм, структурно-функциональный и системный подходы, кибернетика, то сегодня административно-управленческие проблемы и проблемы формирования политического курса правительства анализируются с использованием синергетики, теории неравновесных систем, неоинституционализма, экономического подхода, постмодернизма и др. В 80-90-е годы превалировала концепция перехода от государственного управления к государственному менеджменту с акцентированием внимания на качественных параметрах администрирования (производительность и эффективность), близости к потребителю общественных услуг, индивидуальной ответственности, гуманитарной культуре управления, децентрализации и т.д. Обновлению подвергалась теория рационального выбора применительно к административному управлению, повысилось значение тео-
-----20-----
рии инновации и организационных изменений. В конце 90-х годов резко усиливается интерес к политологическому анализу государственного управления и политики. Этому способствует критика бюрократических и рыночных концепций управления. Все большее внимание уделяется проблеме связи общества и государственного управления, ответственности, вовлечения общественности в управленческий процесс, демократизации системы государственного управления, гражданской культуре управления, политическим ресурсам управления, этике и политической философии управления и т.д.
ЛИТЕРАТУРА
- Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.
- Винер Н. Кибернетика, или управление и связь в животных и машине. М., 1968
- Саймон Г., СмитбургД., Томпсон В, Менеджменте организациях. М.5 1995.
- Салмин A.M. Современная демократия: генезис, структура, культурные конфликты. Опыт Франции в сравнительной ретроспективе. М., 1992.
- Barnard Ch. The Functions of the Executive. Cambridge, 1938.
- Chevattier J. Public Administration in Statist France // Public Administration Reviev. 1996. Vol. 56. № 1.
- Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago, 1973.
- Etziotii A. A Comparative Analysis of Complex Organizations. New York: Free Press, 1961.
- Goodnow F. Politics and Administration. New York: Macmillan, 1900. Gournay B. L Administration. Paris, 1986.
- GulickL, Urwick L. (eds.). Papers on the Science of Administration. New York, 1937. Lane J.-E. The Public Sector. Concepts, Models and Approaches. London, Newbury Park, New Delhi, 1993.
- Lynn N.. Wildawsky A. (eds.). Public Administration: The State of the Discipline. Chatham, New York, 1990.
- March J,, Simon G. Organizations. New York: Wiley, 1958.
- Martin D. Deja Vu: French Antecedents of American Public Administration // Public Administration Review. 1987. Vol. 47. № 4.
- PresthusR. Public Administration. New York, 1975.
- SimonM. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization. New York: Macmillan, 1947.
- Tocquevilie A. de. L'ancien regime et la Revolution. Paris, 1857.
- Taine H. Les Origines de la France contemporaine. Paris, 1877.
- Wahlke J. Liberal Learning and the Political Science Major: A Report to the Profession // I'N Political Science and Politics. 1991. Vol. 24. № 1.
- Waldo D. The Administrative State. A Study of the Political Theory of American Public \i (ministration. 2nd ed. New York, London: Holmes & Meier Publishers, 1984.
- Willoughby W. F. Principles of Public Administration. Baltimore
- Wilson W. The Study of Administration // Discipline and History. Political Science in the United States / J. Fair and R. Seidelman (eds.) Ann Arbor: APSA, 1993.
- Wing-yee Lee E. Political Science, Public Administration, and the Rise of the American Administrative State // Public Administration Review, 1995. Vol. 55. № 6.
-----21-----
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
- Государственное управление, наука государственного управления, политология государственного управления, государственная политика, модели государственного управления, принципы государственного управления, функции государственного управления.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
- 1. В чем суть дихотомии «политика/управление»?
- 2. Каково соотношение политической науки и науки государственного управления?
- 3. В чем различия науки государственного управления в США, Франции и Германии?
- 4. В каком соотношении находится право и государственное управление?
- 5. Каковы функции государственного управления?