Попытки реформирования высшего эшелона власти

В целом судьба «великих реформ» вполне укладывается в рамки объективных условий и возможностей периода их проведения. И Александр II, и его единомышленники сделали то, что должно было снять напряжение в обществе, повысить степень приспособляемости государственного строя и политического курса к менявшейся обстановке. Отсюда их предложения о реорганизации высшей исполнительной власти путем обсуждения наиболее сложных и спорных вопросов на совещаниях министров под председательством императора, о приглашениях в совещательные учреждения представителей буржуазии, о некоторой децентрализации деятельности министров и др. Высшие государственные органы (Госсовет, Собственная его императорского величества канцелярия. Комитет министров. Совет министров, Сенат) стали более заметно реагировать на общественное мнение, на средства массовой информации, ставить в повестку дня вопросы предпринимательства. В государственных органах и учреждениях увеличивался слой представителей крупной буржуазии, а в местном самоуправлении — квалифицированной молодежи недворянского происхождения.

2. Совершенствование системы

государственного управления

Предложения по совершенствованию государственной машины поступали в основном из среды крупных государственных деятелей. Так, министр внутренних дел П.А. Валуев посоветовал образовать вместо Госсовета выборный совещательный орган с регулярно заседавшей верхней палатой и со съездом государственных гласных от земств, городов и окраинных регионов, имевшим совещательные функции. Предложение не было реализовано. Та же участь постигла идею М.Т. Лорис-Меликова о введении народных представителей в комиссии Государственного совета. Столь явное противодействие нововведениям объясняется не только обычным несогласием оппонентов из числа других государственных деятелей (В.А. Долгоруков, В.Н. Панин и др.), но и опасением поколебать неограниченную власть монарха и тем самым нарушить первую статью Основных законов Российской империи.

Совет министров

Наиболее заметным новшеством в сфере высших органов власти былосоздание в 1861 г. Совета министров в качестве нового совещательного органа под председательством самого императора. В него вошли председатели Комитета министров и Государственного совета, министры и руководители главных управлений. Этот ближайший к императору государственный орган в основном рассматривал вносимые монархом вопросы. Ему же принадлежала инициатива созыва Совета министров. Впрочем, право постановки вопросов на обсуждение имели все члены Совета. Совет министров действовал до 1882 г. Он был нужен царю для усиления оперативности управления в обстановке реформ.

Государственный совет оставался высшим законосовещательным органом, поэтому во время великих реформ вел сложную работу по обсуждению и доработке проектов законов для последующего утверждения императором. В эти годы Госсовет продемонстрировал некоторую самостоятельность, позволяя себе обоснованные возражения императору. Например, большинство его членов было против законопроекта о земских начальниках, но Александр III его все же утвердил. Публичное рассмотрение законопроектов с неизбежной оглаской их содержания и разногласий членов Совета стало одной из основных причин относительного снижения его роли по сравнению с более закрытыми институтами государства. После наивысшего подъема активности Госсовета в 60—70-е гг. XIX в. наступил период спада в его деятельности, и он стал местом «почетной ссылки» высших сановников.

В годы реформ Государственный совет был не единственным звеном законодательной системы. Каждый законопроект, направляемый в Госсовет, проходил рассмотрение во втором отделении Собственной его императорского величества канцелярии, редактировался, рецензировался, а в некоторых случаях и создавался в этом отделении. Там же велась работа по переизданию законов России. После ликвидации второго и третьего отделений в 1882 г. были расширены функции первого отделения, особенно по заведованию личным составом чиновников и созданию соответствующих подразделений (Комитет о службе чинов гражданского ведомства и инспекторский отдел).

Правительствующий Сенат

Формально после Госсовета стоял Правительствующий Сенат. В ходе реформ он тоже активизировал свою деятельность по судебному разбирательству особо важных дел. В 1872 г. при нем было создано «Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах», ставшее высшим судом по политическим делам. В Особом присутствии процесс был также состязательным, с участием сословных представителей — губернских и уездных предводителей дворянства, городских голов и т.д.

С 1866 г. в Сенате были образованы кассационные департаменты для рассмотрения жалоб и протестов на решения местных судов по уголовным и гражданским делам с правом отмены решений в случаях нарушения судопроизводства и передачи дел на пересмотр в другой суд. Однако некоторый либерализм Сената был нейтрализован введением с 1878 г. в связи с известным делом о покушении В. Засулич на петербургского градоначальника Трепова и ее оправданием военно-окружным судом, где такие дела рассматривали закрыто и весьма сурово.

Полиция. Деятельность народников вызвала создание в 1878 г. «Особого совещания для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи», которое координировало работу силовых министерств (внутренних дел, юстиции, военного, жандармского отделения и учебных заведений). Оно также взяло на себя своеобразное шефство над полицией, хотя работа в данном направлении началась сразу после 1861 г. Так, отмена крепостного права вызвала необходимость усиления полицейской службы, прежде всего численного увеличения полиции. Уже в 1862 г. с полицейским управлением была объединена городская полиция. Уездный исправник вместо прежнего избрания его на дворянском собрании назначался Министерством внутренних дел. В 1878 г. в связи с ростом революционной активности народников ввели должность участкового урядника, а в уездах в помощь полиции создали отряды сельской стражи. Урядники, а их приходилось на уезд по нескольку десятков, значительно усилили полицейский контроль в стране. Вместе с земскими начальниками они добились заметного снижения злоупотреблений в крестьянском самоуправлении и активизировали его деятельность.

Улучшился качественный состав полиции. Прежний способ ее комплектования из негодных для строевой службы солдат и унтер-офицеров был дополнен приемом на работу по контракту. Обязанности полиции сужались до непосредственно полицейских функций (ранее полиция занималась следствием и была обязана следить за благоустройством местности). Полицейским повышалась зарплата, пенсии, расширялись льготы и т.д.

С 1867 г. жандармские округа разукрупнялись так, чтобы жандармские управления были в каждой губернии. В связи с необходимостью охраны транспорта создавались железнодорожные жандармские управления. В городах с повышенной криминогенной обстановкой формировались дополнительные жандармские части и подразделения.

И наконец, после организованного членом исполкома «Народной воли» С. Халтуриным взрыва в цитадели самодержавия - Зимнем дворце в феврале 1880 г. была создана «Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и спокойствия» со специальной задачей контроля за политическим следствием. Ей временно передали в подчинение III Отделение и Отдельный корпус жандармов. Однако через несколько месяцев она прекратила свою деятельность. Вся полиция перешла в состав МВД.

Министерства

В пореформенной России почти все министерства значительно расширили свои функции. Например, Министерству внутренних дел было поручено проведение грандиозной крестьянской реформы, контроль за крестьянским управлением, а также за печатью, заведование почтой и телеграфом, переселенческими делами и др.

Министерство юстиции провело судебную реформу, а также получило в свое ведение от МВД Главное тюремное управление со всеми его тюрьмами (1895).

В сфере финансового управления существенное значение имела реформа Госконтроля. Действовавшее с 1839 г. Главное управление Госконтроля Министерства финансов в начале 60-х гг. повысило свой статус, став ведомством с местными органами и расширенными правами по надзору за соблюдением и гласностью бюджета.

Само же Министерство финансов тоже добилось существенных результатов, увеличив бюджет за три десятилетия примерно в 4 раза. Большие доходы оно получило от ликвидации порочной системы винных откупов и от обложения производства спиртных напитков и некоторых других товаров акцизным сбором. В I860 г. был создан Государственный банк, занимавшийся кредитованием промышленной, торговой и другой деятельности.

В 1865 г. в России появилось Министерство путей сообщения, которое ведало значительной по тому времени железнодорожной сетью (свыше 30 тыс. верст к концу XIX в.).

Реформы существенно изменили военное министерство. При нем был образован Главный штаб по управлению войсками, а департаменты преобразованы в главные управления, которые значительно улучшили состояние дел во всех отраслях военного ведомства.

В других министерствах (морском, иностранных дел, народного просвещения и др.) изменения были сравнительно небольшими. В эти годы в основном уточнялись их функции, акцентировалось внимание на тех или иных организационных проблемах и т.д.

Всего в России в конце XIX в. насчитывалось около 15 министерств и учреждений этого ранга.

В местном самоуправлении происходили изменения структуры, компетенции, функций органов и учреждений, которые в целом отражали трансформацию государственной политики и общественной жизни. Наиболее существенным явились передача части функций местной администрации созданным в 1864 г. земствам; усиление власти губернаторов в административно-судебной сфере; распространение системы управления государственными крестьянами на все крестьянство, в том числе и освобожденное от крепостничества сходы, волостные правления и суды; появление губернских присутствий по различным делам, фабричных инспекций, военных округов и др.

Итоги «великих реформ»

Таким образом, за сравнительно короткое время в России были осуществлены вполне назревшие реформы, в известной мере действительно великие. Отбрасывалось старое, мешавшее, отжившее. Государственные деятели, реформаторы ответственно подошли к проблеме модернизации России, тщательно обсуждали предлагаемые проекты преобразований, просчитывали их возможные последствия. Необдуманное копирование чужого опыта и авантюризм в реформаторстве тогда практически не имели шансов на успех. Осторожность и осмотрительность государственных мужей была серьезным препятствием на пути различных экспериментов. Предпосылки для замены самодержавия, опиравшегося на веками действовавшую государственную машину и местное самоуправление, тогда еще не созрели.

Однако, несмотря на серьезные усилия власти по модернизации страны, основные показатели ее развития в конце XIX в. оставались низкими. Так, накануне восшествия на престол последнего российского царя Николая II в огромной стране в вузах обучалось только 25,2 тыс. человек и существовало лишь 340 гимназий, т.е., средних школ. Большинство населения не имело возможности для реализации интеллектуального потенциала.

Еще одним парадоксом пореформенной России, имевшей самую большую территорию в мире, быломалоземелье абсолютного большинства крестьян. В европейской части России 155 личных собственников владели 16,2 млн десятин земли, или 20% частного земельного фонда. Поэтому неудивительно, что вместо бурного восторга по поводу реформ преобладали недоумение, критика и усиливался революционизм. Реальность жизни волновала не только революционеров. Либералы тоже были не в восторге. Известный ученый и общественный деятель профессор Б.Н. Чичерин писал: «Казалось бы, что совершенные преобразования должны были поднять русскую жизнь на новую высоту, дать крылья слишком долго скованному народному духу. А между тем в действительности произошло не то. Вместо подъема мы видим упадок и умственный, и нравственный, и отчасти материальный. Вместо нового благотворного порядка везде ощущается разлад. Повсюду неудовольствие, повсюду недоумение... Россия представляет какой-то хаос, среди которого решимость проявляют одни разрушительные элементы, которые с неслыханной дерзостью проводят свои замыслы». Б.Н. Чичерин не был противником реформ, но он не без основания считал, что их неблагоприятные результаты объяснялись чрезмерной быстротой преобразований русского общества, потерей им равновесия.

Сдержанное отношение к результатам реформ было характерно главным образом для тех людей, которые хорошо знали не фасадную, а реальную картину жизни России. Так, по мнению популярного в те годы публициста С.Ф. Шарапова, «чинилась, подкрашивалась и исправлялась внешняя оболочка народной жизни... Примеривалось все новое и новое платье, а тем временем народ болел, его хозяйство гибло и разрушалось». Официальная Россия, продолжал он, «дивилась искренне тому, что все, даже самые лучшие начинания... дают сплошь одни дурные, уродливые результаты». С.Ф. Шарапов видел не только благоприятные нововведения, но и усилившиеся обнищание и пьянство крестьян, быстрое внедрение в экономику иностранцев, ускоривших разграбление страны. «Сотни тысяч чужеземцев, как паразиты, заползли и укрепились на земле, наживаясь в эпоху общего русского разорения», — писал он. Нарастание экономических и социальных проблем в жизни России требовало поиска более эффективной модели развития и государственного управления, способной создать условия для более полной реализации возможностей общества.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите причины проведения реформ в 60—70-е гг. XIX в.

2. Раскройте сущность реформ.

3. Какие меры были приняты по совершенствованию государственного управления?

4. Какое значение имели преобразования, проведенные Александром II?

Рекомендуемая литература

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.М., 1983.

Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

Кара-Мурза С.Г., Курицын В.М., Чибиряев С.А. История Государства и права России. М., 1998.

История государственного управления в России / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д., 1999.

Судьбы реформ и реформаторов в России / Под ред. Р. Г. Пихои и П.Т. Тимофеева. М., 1999.

© Герасименко ГА., 2003

© Семьянинов В.П., 2003

Глава 8

«КОНТРРЕФОРМЫ»

И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ

В 1880-1890-е гг.

Именно так назвала эти годы советская историография в традиционной периодизации отечественной истории. Однако такое определение следует признать весьма условным. Во-первых, потому что условно само понятие «контрреформ». История не развивается строго прямолинейно, но она и не поворачивается вспять и даже если вновь проводимые реформы приходят в противоречие с предшествовавшими, они тем не менее являются звеном общеисторического процесса. Во-вторых, второе двадцатилетие в истории пореформенной России не соответствует столь однозначной оценке. Бесспорно, что великие реформы 60-70-х гг. были приостановлены, были приняты реакционные меры, в том числе в области управления и структуры государственной власти, которые означали шаг назад по сравнению с ними и, главное, была отвергнута программа их дальнейшего развития. Но вместе с тем в 90-е гг. XIX в. Россия сделала большой шаг вперед в экономическом развитии, на «период контрреформ» пришелся самый мощный и длительный в истории царской России промышленный подъем. Имели место и определенные сдвиги в общественном развитии.

1. Начало эпохи «контрреформ»

Убийство Александра II. Взрыв 1 марта 1881 г. на Екатерининском канале в Санкт-Петербурге положил начало новой исторической эпохе. Причем перемена политического курса правительства была столь разительной, что определение «период контрреформ» появилось, с одной стороны, как созвучное понятию «контрреволюция», а с другой — отражало отношение к ней современников, на которых поворот произвел тяжелое впечатление и подчас рассматривался как катастрофа. Выражая эти настроения, А. Блок писал в поэме «Возмездие»:

«... грянул взрыв

С Екатеринина канала,

Все издалека предвещало,

Что час свершится роковой,

Что выпадет

Такая карта

И этот века час дневной —

Последний назван первым марта.»

А после «дневного часа» наступил «час ночной», пришел

«В ночь умозрительных понятий,

Матерьялистских малых дел,

Бессильных жалоб и проклятий,

Бескровных душ и слабых тел,

Век расшибенных лбов о стену,

Экономических доктрин,

Конгрессов, банков, федераций,

Застольных спичей, красных слов,

Век акций, рент и облигаций,

И малодейственных умов.»

Настали:

«В те годы дальние, глухие,

В сердцах царили сон и мгла:

Победоносцев над Россией

Простер совиные крыла...»

Блестящая характеристика противоречивой эпохи — века банков и федераций, облигаций и рент и над всем «совиные крыла» К.П. Победоносцева, обер-прокурора св. Синода.