Проблемы казначейского сопровождения государственных контрактов о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг.
В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» в 2016 году казначейскому сопровождению подлежат, в том числе, государственные контракты о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключаемые в 2016 году на сумму более 100,0 млн. рублей, если условиями данных государственных контрактов предусмотрены авансовые платежи, а также контракты (договоры) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключаемые в 2016[17] году исполнителями и соисполнителями по государственным контрактам, в рамках исполнения государственных контрактов, если условиями данных контрактов (договоров) предусмотрены авансовые платежи.
Следует отметить, что таким образом казначейское сопровождение в 2016 году не осуществлялось в отношении целевых средств, предоставляемых на основании контрактов (договоров) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключаемых федеральными бюджетными или автономными учреждениями, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в рамках исполнения контрактов учреждений.
В целях реализации вышеуказанных норм федерального законодательства постановлением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2016 г. № 70 утверждены Правила казначейского сопровождения в 2016 году государственных контрактов, договоров (соглашений), а также контрактов, договоров, соглашений, заключенных в рамках их исполнения (далее – Правила).
Правилами предусматривалась, в том числе обязанность включения определенных ограничительных условий в государственные контракты, подпадающие под казначейское сопровождение, а также в контракты (договоры), заключаемые в рамках их исполнения.
Необходимо указать, что в соответствии с пунктом 2 Правил казначейского сопровождения средств в валюте Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 1552, с 2017 года казначейское сопровождение осуществляется, в том числе, в отношении целевых средств, предоставляемых на основании контрактов (договоров) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключаемых федеральными бюджетными или автономными учреждениями на сумму более 100 000 тыс. рублей, источником финансового обеспечения которых являются субсидии в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и статьей 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также на основании контрактов, договоров и соглашений, заключенных в рамках исполнения контрактов учреждений (т.е. расширен субъектный состав оснований выделения целевых средств, в отношении которых осуществляется казначейское сопровождение).
В соответствии с пунктом 6 Порядка проведения территориальными органами Федерального казначейства санкционирования операций при казначейском сопровождении государственных контрактов, договоров (соглашений), а также контрактов, договоров, соглашений, заключенных в рамках их исполнения, утвержденного Приказом Минфина России от 25 декабря 2015 г. № 213н, в 2016 году имелась возможность перечисления средств с лицевого счета юридического лица - получателя целевых средств в органе Федерального казначейства на его счета в кредитной организации для оплаты фактически выполненных работ, оказанных услуг, поставленных товаров, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства, при условии предоставления документов (в том числе копий платежных поручений, реестров платежных поручений), подтверждающих факт выполнения работ, оказания услуг, поставки товаров или факт оплаты организацией указанных расходов, возмещения произведенных организацией расходов (части расходов).
Таким образом, действующий в 2016 году механизм казначейского сопровождения целевых средств не в полной мере позволял осуществлять эффективный контроль расходования бюджетных средств.
Мониторинг закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых отдельными видами юридических лиц и формирование обобщенной информации о результатах проверок объектов аудита (контроля) в части соблюдения законодательства о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц по результатам контрольных мероприятий, проводимых направлениями деятельности Счетной палаты.
Структура и объем закупок отдельных видов юридических лиц[18].
В 2016 году в Российской Федерации в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон № 223-ФЗ) объявлено более 1,5 миллиона закупок.
Общая сумма начальных (максимальных) цен договоров, цен договоров, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для объявленных в 2016 году закупок, извещения по которым содержат информацию о цене в валюте Российской Федерации, составляет 25,7 трлн. рублей, что на 11,6 % больше объема закупок за 2015 год (23,1 трлн. рублей) (Рисунок 4).
Рис.4. Общий объем закупок, осуществленных в рамках Федерального закона № 223-ФЗ.
По итогам 2016 года заказчиками объявлено более 2 600 закупок товаров, работ, услуг стоимостью свыше 1 млрд. рублей на общую сумму более 15,8 трлн. рублей, что составляет более 61 % общего объема закупок 2016 года. По сравнению с 2015 годом объем закупок стоимостью более 1 млрд. рублей увеличился на 5 %.
Структура закупок по способам их осуществления характеризуется преобладанием закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также закупок, осуществленных прочими способами[19]. Так, доля закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в 2016 году составила 35,7 % от общей суммы объявленных закупок (в 2015 году - 40,5 %), доля прочих способов в общем объеме закупок составила 59,2 % (в 2015 году – 55,4 %) (Таблица 15).
Таблица 15
Структура применяемых способов закупок в рамках Федерального закона № 223-ФЗ
| Способ закупки | 2015 год | 2016 год | |||
| Суммарная начальная (максимальная) цена договоров, млрд. рублей | Доля в общем объеме, % | Суммарная начальная (максимальная) цена контрактов, млрд. рублей | Доля в общем объеме, % | ||
| Открытый конкурс | 533,3 | 2,3 | 531,7 | 2,1 | |
| Открытый аукцион | 18,7 | 0,1 | 17,4 | 0,1 | |
| Аукцион в электронной форме | 172,0 | 0,7 | 507,0 | ||
| Запрос котировок | 231,4 | 223,2 | 0,9 | ||
| Закупка у ед. поставщика | 9323,8 | 40,5 | 9200,8 | 35,7 | |
| Прочие способы | 12766,3 | 55,4 | 15242,9 | 59,2 | |
| ВСЕГО | 23045,5 | 100,0 | 25722,9 | 100,0 | |
Необходимо отметить, что доля закупок, осуществляемых в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, победитель по которым определялся в результате проведения аукциона, конкурса и запроса котировок, продолжает оставаться на низком уровне (в 2015 году – 4,1 %, в 2016 году – 5,1 %).
В 2016 году среднее количество заявок, подаваемых участниками конкурентных способов закупок на 1 лот, составило 1,66 заявок (в 2015 году – 1,76) (Таблица 16).
Таблица 16
Сведения о количестве заявок на 1 лот, подаваемых участниками закупок в рамках Федерального закона № 223-ФЗ
| Способ закупки | 2015 год | 2016 год | Изменение |
| Открытый конкурс | 1,58 | 1,52 | снижение |
| Аукцион в электронной форме | 1,6 | 1,76 | рост |
| Запрос котировок | 1,79 | 1,77 | снижение |
| Открытый аукцион | 1,45 | 1,47 | рост |
| Прочие способы | 1,77 | 1,64 | снижение |
Наиболее конкурентным способом осуществления закупок в 2016 году в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, как и в 2015 году, был запрос котировок (подавалось 1,77 и 1,79 заявки на 1 лот соответственно). При общем росте количества заявок, подаваемых участниками закупок в 2016 году по сравнению с 2015 годом, произошло снижение среднего количества заявок на 1 лот по открытому конкурсу.
Несмотря на рост в 2016 году общего объема закупок, общее снижение начальных (максимальных) цен договоров (общая экономия) по итогам осуществления закупочных мероприятий, в 2016 году уменьшилось в абсолютном выражении и составило 398 177 млн. рублей (в 2015 году – 403 504 млн. рублей) (Рисунок 5).
Рис.5. Экономия средств по итогам осуществления закупочных мероприятий в рамках Федерального № 223-ФЗ.
Относительная экономия (отношение общего снижения начальных (максимальных) цен[20] к общему объему начальных (максимальных) цен закупок) в 2016 году составила 1,55%, в 2015 году – 1,75%.
Согласно отчетности о договорах, размещенной в ЕИС заказчиками в соответствии с требованиями Федерального закона № 223-ФЗ[21], по результатам осуществления в 2016 году закупок были заключены договоры на общую сумму 24,1 трлн. рублей, что на 13,7 % выше показателя 2015 года (21,2 трлн. рублей) (Рисунок 6).
Рис. 6. Общая стоимость договоров, заключенных в 2016 году в рамках Федерального закона № 223-ФЗ.
Согласно Реестру договоров, в котором не отражается информация по договорам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, общая стоимость договоров уменьшилась в 2016 году на 4,5% и составила 17,1 трлн. рублей (в 2015 году - 17,9 трлн. рублей).
В соответствии с пунктом 2 Положения об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, годовом объеме таких закупок и порядке расчета указанного объема, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2014 г. № 1352 (далее – постановление № 1352), годовой размер закупок у СМП определен в размере не менее, чем 18 % совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок[22].
При этом совокупный годовой стоимостной объем договоров, заключенных заказчиками с субъектами малого и среднего предпринимательства по результатам закупок, участниками которых являются только субъекты малого и среднего предпринимательства, должен составлять не менее чем 10 процентов совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок.
Объем объявленных закупок, в которых установлен признак участия в торгах только СМП или признак привлечения к исполнению договора субподрядчиков (соисполнителей) их числа СМП, в 2016 году составил 2 124,8 млрд. рублей, или 8,3 % от общего объема объявленных закупок. С учетом того, что постановление № 1352 вступило в действие в полном объеме только с 1 января 2016 года, провести сравнение с показателями за 2015 год не представляется возможным.
В отношении стоимости договоров, заключенных с СМП, необходимо отметить, что согласно сведениям Реестра договоров общая стоимость договоров с СМП составила в 2016 году 2 647,0 млрд. рублей (объем договоров, заключенных непосредственно с СМП - 1 840,1 млрд. рублей). В соответствии с данными отчетности, формируемой заказчиками по Федеральному закону № 223-ФЗ, общая стоимость договоров с СМП составила в 2016 году 2 440,6 млрд. рублей (Таблица 17).
Таблица 17
Сведения о заключенных договорах с СМП в 2016 году
| Источник информации | общий объем договоров у СМП (млрд. руб.) | общий объем договоров (трлн. руб.) | в % к общему объему договоров |
| Реестр договоров | 1 840,1 | 17,1 | 10,8 |
| Отчетность по Федеральному закону № 223-ФЗ | 2 440,6 | 25,7 | 9,5 |
Таким образом, по итогам 2016 года система закупок отдельных видов юридических лиц характеризуется незначительным уменьшением доли закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (около 38%) при одновременном увеличении доли прочих закупок (около 59 %), а также сохранением незначительной доли открытых процедур конкурса и аукциона (2,1 %).
В результате основной объем закупок (95,0 %) в рамках Федерального закона № 223-ФЗ осуществляется прочими способами и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), что влечет низкий уровень конкуренции (среднее количество заявок на 1 лот – 1,66 заявки) и эффективности осуществления закупок (относительная экономия – 1,55 %).
Также обращает на себя внимание проблема достоверности информации, размещаемой корпоративными заказчиками в ЕИС (ошибки при размещении сведений в реестре договоров, заполнении ежемесячной отчетности о договорах, неполное ведение реестра договоров), что негативным образом влияет на качество мониторинга информации о функционировании системы корпоративных закупок. Однако за указанные виды нарушений административная ответственность не предусмотрена.