Реализация антикризисных мер в 2016 году
В целях реализации Плана действий Правительства Российской Федерации, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 году, утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации 1 марта 2016 года № ДМ-П13-1100 принято 4 постановления Правительства Российской Федерации, направленных на обеспечение в 2016 году и последующий период исполнения контрактов, снижения финансовой нагрузки на участников закупок, а также снижения нагрузки на банковскую систему, в частности:
от 14 марта 2016 г. № 190 «О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2016 году отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней)» (часть 6.1 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ) (далее – Постановление № 190);
от 14 марта 2016 г. № 191 «Об утверждении Правил изменения по соглашению сторон срока исполнения контракта, и (или) цены контракта, и (или) цены единицы товара, работы, услуги, и (или) количества товаров, объема работ, услуг, предусмотренных контрактами, срок исполнения которых завершается в 2016 году» (часть 1.1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ) (далее – Постановление № 191);
от 18 марта 2016 г. № 211 «Об утверждении Правил осуществления заказчиком в 2016 году реструктуризации задолженностей коммерческих банков, возникших в связи с предъявлением требований к исполнению банковских гарантий, предоставленных в качестве обеспечения исполнения контрактов» (часть 1 статьи 96 Федерального закона № 44-ФЗ);
от 11 марта 2016 г. № 182 «О случаях и об условиях, при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта» (часть 2.1 статьи 96 Федерального закона № 44-ФЗ).
По итогам анализа антикризисных мер в части практического применения принятых для их реализации нормативных правовых актов, установлено следующее.
По уточненной информации (по состоянию на 12 января 2017 года) за
9 месяцев 2016 года[9] из 103 главных распорядителей бюджетных средств (далее – ГРБС), в адрес которых были направлены запросы Счетной палаты о предоставлении сведений о ходе реализации антикризисных мер в сфере государственных закупок (форма АМ-СГЗ), информацию представили 69 ГРБС (или 67 %).
В ходе анализа представленных данных установлено, что положения Постановления № 190, предусматривающие обязанность заказчиков по предоставлению отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней), применили 36 из 47 ГРБС, у которых задолженность поставщика (подрядчика, исполнителя) по начисленным неустойкам (пеням, штрафам) отражена в бюджетном учете. Объем предоставленных отсрочек и произведенных списаний составляет менее 1 % от общей суммы неуплаченных неустоек (штрафов, пеней).
Максимальные суммы отсрочек по уплате начисленных неустоек (пени, штрафов) предоставлены поставщикам (подрядчикам, исполнителям) государственных контрактов (договоров) Минздравом России (30,3 млн. рублей), Минобрнауки России (16,5 млн. рублей), Росавтодором (18,6 млн. рублей), МВД России (75,5 млн. рублей), ФСИН России (18,2 млн. рублей).
Максимальные суммы списанной неустойки (пеней, штрафов) приходятся на Минприроды России (81,8 млн. рублей), Роснедра (10,2 млн. рублей), Минздрав России (5,5 млн. рублей), Минобрнауки России (6,2 млн. рублей), Минфин России (5,9 млн. рублей), Росавтодор (47,8 млн. рублей), ФТС России (36,9 млн. рублей).
При этом 12 ГРБС, представивших сведения об общей сумме имеющейся задолженности поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по начисленным неустойкам (пеням, штрафам), списание и отсрочку уплаты суммы задолженности в 2016 году не осуществляли (наиболее крупные из них: Минпромторг (311,9 млн. рублей), Росморречфлот (1 029,0 млн. рублей), Роскосмос (4 818,6 млн. рублей)).
Положения Постановления № 191, предусматривающие возможность изменения срока и цены контрактов, исполнение которых по независящим от сторон обстоятельствам без изменения их условий невозможно, применялись
29 ГРБС (или 42 %) в отношении почти двух тысяч государственных контрактов, 63 % из которых приходится на государственные контракты, заключенные Минобороны России. При этом изменения в части увеличения сроков исполнения контракта указанных ГРБС были внесены в 981 контракт, сведения об увеличении стоимости представлены в отношении 883 контрактов.
Таким образом, антикризисные меры в сфере закупок не нашли широкого применения среди заказчиков и не доказали актуальность их продления, о чем свидетельствует незначительное количество ГРБС, которые применяли их при осуществлении своей закупочной деятельности.
Осуществление контроля в сфере закупок.
В рамках статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется ФАС России и Федеральным казначейством.
С 2016 года Федеральное казначейство наделено полномочиями по осуществлению контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»[10].
Полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля в сфере закупок представлены в Таблице 8.
Таблица 8
Полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля в сфере закупок
| № п/п | Основные участники | Полномочия в сфере закупок |
| ФАС России | Осуществляет контроль в соответствии с пунктом 1 части 3, частями 4 и 10 статьи 99 Федерального закона 44-ФЗ. | |
| Федеральное казначейство | Осуществляет контроль в соответствии с частями 5 и 8 статьи 99 Федерального закона 44-ФЗ. |
ФАС России с учетом территориальных органов по итогам 2016 года выявлено 48 745 нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок или на 26,9 % больше аналогичного показателя за 2015 год (в 2015 году выявлено 38 405 нарушений).
Результаты осуществления ФАС России в 2016 году контрольной деятельности в сфере закупок представлены в Таблице 9.
Таблица 9
Результаты деятельности ФАС России по контролю в сфере закупок
| № | Наименование показателя | Период | Изменение показателя | |
| 2015 год | 2016 год | в % | ||
| 1. | Общее количество проверок (плановых и внеплановых, в том числе по жалобам) | 11 206 | 10 052 | -10,3 |
| 2. | Общее количество жалоб | 69 883 | 84 373 | 20,7 |
| 3. | Доля внеплановых проверок (от общего количества проверок), % | 97,4 % | 97,2 % | х |
| 4. | Доля обоснованных и частично обоснованных жалоб (от общего количества рассмотренных), % | 31,2 % | 45,0 % | х |
| 5. | Общее количество выявленных нарушений | 38 405 | 48 745 | 26,9 |
| 6. | Общее количество выданных предписаний | 20 046 | 26 213 | 30,8 |
| 7. | Количество исков в суд о признании закупки недействительной | -26,9 | ||
| 8. | Количество возбужденных административных дел | 22 061 | 22 788 | 3,3 |
| 9. | Объем наложенных/взысканных административных штрафов, тыс. рублей | 209 139/158 268,17 | 249 745/208 235 | 19,4/31,6 |
К наиболее типичным нарушениям, выявляемым ФАС России, относятся нарушения порядка отбора участников закупок, установление требований в документации о закупках, влекущих ограничение количества участников закупок, а также требований, не предусмотренных законодательством о контрактной системе в сфере закупок, нарушения размещения информации в ЕИС и порядка выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
По итогам 2016 года продолжается активизация деятельности ФАС России в части возбуждения административных дел. При этом уменьшилось количество поданных исков в суд о признании недействительными закупок, осуществленных с нарушениями законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
В рамках Соглашения о сотрудничестве между Счетной палатой и ФАС России и по решению Коллегии Счетной палаты направляются информационные письма о выявленных в ходе проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий признаках нарушения законодательства Российской Федерации (Таблица 10).
Таблица 10
Сведения о направленных обращениях Счетной палатой Российской Федерации в ФАС России в 2016 году
| Тематика обращений | Всего | 44-ФЗ | 223-ФЗ | 135-ФЗ | Иные |
| Количество направленных обращений за 2016 год | |||||
| Получены окончательные ответы |
По информации ФАС России, по результатам проведенных Службой проверок на основании обращений Счетной палаты выявлено 45 нарушений законодательства о государственных закупках, однако начислено только 8 административных штрафов на общую сумму 400 тыс. рублей.
Вместе с тем не всегда Счетная палата Российской Федерации получает должную обратную реакцию от ФАС России, на значительную долю от общего объема обращений представляется формальный ответ с предложением направить в ФАС России материалы проведенных проверок. В результате такой переписки, сроки исковой давности по указанным в письмах составам административных правонарушений заканчиваются и нарушители закона не наказываются.
Кроме того, большое количество нарушений законодательства в сфере закупок, связанных с нарушениями сроков размещения информации в ЕИС, не является предметом обращений участников закупок в контрольные органы и фактически могут быть выявлены только в рамках плановых проверок.
В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о разработке и введении в ЕИС аналитических механизмов, которые позволят в автоматическом режиме выявлять проблемные закупки в соответствии с установленными алгоритмами. В дальнейшем указанная информация может быть использована при определении рейтинга заказчиков и для применения мер административного характера к должностным лицам, допустившим нарушение действующего законодательства.
При этом необходимо пересмотреть установленные размеры штрафов за нарушения сроков опубликования сведений в ЕИС, так как они не в полной мере сопоставимы с характером допущенного нарушения. Например, в настоящее время размер штрафа за несовременное размещение информации в ЕИС составляет от 5,0 до 20,0 тыс. рублей на должностное лицо, при этом штраф за утверждение конкурсной документации с нарушением требования Федерального закона № 44-ФЗ составляет 3,0 тыс. рублей на должностное лицо.
Федеральным казначейством в соответствии с переданными полномочиями в 2016 году проведены контрольные мероприятия в соответствии с пунктами 2, 3 части 8 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ (Таблица 11).
Таблица 11
Результаты деятельности Федерального казначейства по контролю в сфере закупок в соответствии с пунктами 2-3 части 8 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ
| № | Наименование показателя | Значение показателя |
| 1. | Общее количество проверок (плановых и внеплановых) | 31 (плановых – 28, внеплановых – 3) |
| 2. | Общее количество и сумма выявленных нарушений | 219 ед. / 3 249,83 млн. руб. |
| 3. | Общее количество выданных предписаний | 15 ед. |
| 4. | Общий объем закупок, в которых выявлены нарушения (оценочно) | 3 249,83 млн. руб. |
К наиболее типичным нарушениям, выявленным Федеральным казначейством в 2016 году в части обоснования начальных (максимальных) цен контрактов (далее – НМЦК), можно отнести следующие:
несоответствие рассчитанной НМЦК и НМЦК, указанной в плане-графике размещения заказов;
использование заказчиком при обосновании НМЦК коммерческих предложений поставщиков (подрядчиков, исполнителей), не являющихся поставщиками (подрядчиками, исполнителями) однородных/идентичных товаров, работ, услуг;
использование при обосновании НМЦК информации о ценах товаров, работ, услуг без учета сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг;
использование общедоступных источников информации с целью обоснования НМЦК, не соответствующих пункту 18 статьи 22 Закона № 44-ФЗ;
ошибки в арифметическом расчете НМЦК.
В отношении нормирования закупок Федеральным казначейством выявлены следующие нарушения:
неутверждение заказчиками нормативных затрат и требований к отдельным видам товаров, работ и услуг;
утверждение заказчиками предельных цен на отдельные товары, не соответствующих установленным Правительством Российской Федерации предельным ценам на данные товары;
неразмещение заказчиками проектов приказов о нормативных затратах и о требованиях к отдельным видам товаров, работ, услуг, пояснительной записки к ним в ЕИС для проведения обсуждения в целях общественного контроля;
неосуществление заказчиками обязательного ежегодного пересмотра нормативных затрат и требований к отдельным видам товаров, работ и услуг;
нарушение заказчиками установленного срока ежегодного пересмотра нормативных затрат.