Акты органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерацией не являются органами государственной власти. Возможность муниципального нормотворчества предусматривается ст. 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой население соответствующей территории имеет право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Акты органов местного самоуправления принимаются по вопросам местного значения, которые находят отражение в компетенции местного самоуправления. Компетенция местного самоуправления представляет собой совокупность предметов ведения, прав и обязанностей местного самоуправления, которая закрепляется законодательством и актами местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов Федерации установили прочные государственно-правовые гарантии местного самоуправления. Эти гарантии получили развитие в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и региональном законодательстве. Многие правовые акты органов местного самоуправления содержат конституционно-правовые нормы и являются источниками конституционного права. К числу таких актов относится, в частности, решение Совета депутатов г. Новосибирска от 25 октября 2005 г. № 118 «О Регламенте Совета депутатов города Новосибирска»[92]. Регламент, как указывается в нём, является правовым актом г. Новосибирска, устанавливающим порядок деятельности, основные правила и процедуры работы Совета депутатов города Новосибирска. При этом подчеркивается, что Совет осуществляет свою деятельность в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством Новосибирской области, Уставом города Новосибирска, настоящим Регламентом и иными решениями Совета.

Особое место среди актов органов местного самоуправления занимают уставы муниципальных образований, в которых закрепляется система органов местного самоуправления, формы реализации права граждан на местное самоуправление. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Приоритет в системе актов местного самоуправления принадлежит актам, которые принимаются самим населением в ходе местного референдума. Данный приоритет устанавливается в законодательстве субъектов Российской Федерации, в соответствии с которым решение, принятое на референдуме может быть отменено только по итогам референдума. Так, в Законе Новосибирской области от 12 апреля 2004 г. № 170-ОЗ «О местном референдуме в Новосибирской области»[93] содержится правило, согласно которому решение, принятое на референдуме, изменяется или отменяется им же, если иное не предусмотрено в самом решении, принятом на референдуме.

Контрольные вопросы и задания:

1. Сформулируйте понятие источников конституционного права.

2. Охарактеризуйте систему источников конституционного права.

3. Назовите черты Конституции Российской Федерации как основополагающего источника конституционного права.

4. Ответьте на вопрос: почему вопрос об отнесении Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации к источникам конституционного права является дискуссионным?

5. Охарактеризуйте роль указов Президента Российской Федерации в развитии отечественного конституционного права.

6. Назовите отличия Федеральных конституционных законов от обычных Федеральных законов.

7. Расскажите о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации.

8. Охарактеризуйте порядок опубликования и вступления в силу правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, актов органов федеральных органов исполнительной власти.

ГЛАВА 3. ТЕОРИЯ КОНСТИТУЦИИ

Понятие конституции

Термин «конституция» происходит от латинского «constitution», что означает «устанавливаю», «учреждаю». Появление первых конституций в ХVIII в. явилось следствием ликвидации монархического абсолютизма. Наряду с термином "Конституция во многих странах используется понятие «основной закон». Идею считать конституцию основным законом выдвинул немецкий политический деятель Ф. Лассаль в своей работе «О сущности конституции». По его мнению, это является главным свойством конституции, которое одновременно, с одной стороны, сближает ее с любым обычным законом, а с другой - отличает от него, так как в каждом государстве существует лишь один основной закон, тогда как обычных законов - множество: «И конституция и закон, по видимому по существу однородны. Конституция должна иметь силу закона, следовательно, она должна быть также законом, но она не должна быть только законом, она должна быть боле нежели закон»[94].

Идея Ф. Лассаля имела не только теоретическое, но и практическое значение. В Конституции РСФСР 1918 г. рядом с названием этого политического и правового документа в скобках стояли слова: «основной закон». Наибольшее распространение данный подход получил в конституциях социалистических стран, название и одна из статей которых посвящались соотнесению понятий «Конституция» и «Основной закон». В настоящее время в ныне действующей Конституции Китая 1982 г. в преамбуле отмечается, что этот документ является Основным законом КНР. В Конституции Вьетнама 1992 г. устанавливается, что она является Основным законом государства и обладает высшей юридической силой. В Монголии главный акт конституционного значения 1992 г. именуется «Основной закон», при этом далее в скобках поставлено слово «Конституция». Основополагающий акт конституционного значения в Германии, принятый 23 мая 1949 г., называется Основной закон.

В действующей российской Конституции данный подход отражения не нашел, и по этой причине формально она не является Основным законом. Это подтверждает и ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Если бы Конституция являлась Основным законом, то согласно положению данной статьи она обладала бы меньшей юридической силой, чем международный договор. Но в научной литературе термины Конституция и основной закон употребляются как синонимы. Причиной этого является общепринятая в отечественной правовой науке точка зрения, основанная на признании конституции основным законом. Также использование термина «основной закон» как синонима конституции делает научный текст более красивым, позволяет избежать частого повтора одного и того же слова. Также необходимо принимать во внимание положение ч. 1 ст. 15, в соответствии с которым Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России.

В соответствии с теорией государства и права конституцией является единый нормативно-правовой акт или совокупность нормативно-правовых актов, конституционных обычаев, судебных прецедентов, обладающих высшей юридической силой и регулирующих наиболее важные отношения в государстве и обществе.

Начиная со времени буржуазно-демократических революций сложилось два подхода к понятию конституция: формальный подход (юридическая конституция) и фактический (материальная конституция). Под юридической конституцией понимается нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой и закрепляющий основы экономической, политической и общественной системы в государстве. В соответствии с данным подходом конституция должна закреплять форму правления, политический режим, форму территориально-политического устройства, методы взаимоотношения человека и государства. Материальной конституцией является реально существующая в обществе система общественных отношений, определяющих фактический порядок реализации полномочий органов государственной власти и правовой статус человека и гражданина.

Материальная конституция может совпадать с юридической, а может отличаться от неё. В демократическом государстве юридическая и фактическая конституции обычно совпадают. В странах с авторитарным и тоталитарным политическими режимами существуют расхождения между ними. Вследствие этого конституции носят номинальный характер. Расхождения между этими конституциями могут иметь и иные основания, не связанные с политическим режимом. Так, это может происходить вследствие неразвитости конституционного законодательства, отсутствия механизма реализации конституционных норм. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 59 Конституции Российской Федерации гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях, имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой. Но федеральный закон, регулирующий порядок прохождения альтернативной гражданской службы, был принят только в 2002 г.[95] То есть с 1993 г. по 2002 г. данное право у российских граждан существовало, но механизмы его реализации российским законодательством не предусматривались.

С понятием «материальная конституция» тесно связана категория «живая конституция», использование которой чаще всего было связано при характеристике конституционного законодательства США. Краткость американской Конституции определила во многом её фрагментарный характер и, как следствие, пробелы в сфере конституционного правого регулирования. Данные проблемы восполняются актами конгресса и президента, конституционными обычаями, судебными прецедентами. В результате этого, как отмечают американские ученые, буквальное толкование Конституции давно утратило смысл, оно попросту невозможно без учета судебных решений по конституционным вопросам. Не имея права ни принимать, ни отменять конституционные нормы, именно суды играют решающую роль в определении содержания действующей Конституции США. По выражению Г.А. Хьюза, возглавлявшего Верховный суд США с 1930 по 1941 годы, «Конституция представляет собой то, что говорят о ней судьи». Толкование Конституции судьями позволяет приспособить её положения к изменяющимся историческим условиям, сообщает ей гибкость и эластичность[96]. Живая конституция сложилась и продолжает развиваться как результат юридического приспособления конституционной системы США к современным социально-политическим и международным условиям. Концепция «живой конституции» отражает стремление к преодолению разрыва, образовавшегося «между формальными принципами и нормами конституционного права и реально сложившейся политической практикой», и она оправдывает приспособление конституционного права (в его позитивистском понимании) к политической реальности с помощью новелл социологического содержания[97].

Необходимо отметить, что в научной литературе в настоящее время отмечается тенденция усиления во многих демократических странах исполнительной власти. Данный процесс, вызванный усложнением административной функции и разнообразием управленческих процессов, не находит отражения в национальных конституциях. И несмотря на то, что объем реальных полномочий исполнительной власти увеличивается в рамках конституционных норм, разрыв между конституцией юридической и материальной все более увеличивается[98].

Классификация конституций

По форме закрепления конституционных норм конституции можно разделить на писанные, неписанные и смешанные. Писанными конституциями являются основные законы, имеющие конкретную юридическую форму. Они, в свою очередь, делятся на кодифицированные и не кодифицированные. Кодифицированными конституциями являются единые нормативно-правовые акты, имеющие четкую структуру. К кодифицированным писанным конституциям относятся основные законы ФРГ, Италии, Российской Федерации. Не кодифицированные конституции состоят из нескольких нормативных актов. Например, Конституция Израиля, состоящая из свода отдельных законов. Начиная с 1958 года в Израиле было принято четырнадцать таких актов, одиннадцать из которых действуют и в настоящее время. Среди них закон о Кнессете (1958), о правительстве (2001), об армии (1976), о столице Израиля Иерусалиме (1980), о свободе и достоинстве человека (1992) и др.[99]

Смешанной конституцией является совокупность нормативно-правовых актов и конституционных обычаев, регулирующих наиболее важные отношения в государстве. Смешанные конституции существуют в Великобритании, Новой Зеландии.

Под неписанной конституцией принято понимать определенный набор конституционных обычаев, регулирующих наиболее важные общественные отношения в государстве и обществе. Авторами теории неписанной конституции являются британские государствоведы, которые ввели этот термин, чтобы оправдать отсутствие у них единой кодифицированной конституции[100]. Они и в настоящее время считают свою конституцию неписанной[101].

В российской правовой науке к неписанным конституциям относят только совокупность неписанных конституционных источников. Также к неписанным конституциям некоторые правоведы относят Конституцию Израиля. Но данный вопрос является спорным, так как в Израиле конституционные обычаи не признаны источниками конституционного права. Как было сказано Конституция Израиля относится к не кодифицированным писанным.

По сроку действия конституции делятся на постоянные и временные. Обычной политической практикой является принятие постоянных конституций, срок действия которых не ограничен. Более того, исходя из конституционных норм основные законы могут приниматься навечно. Например, Политическая Конституция Мексики 1917 г. провозглашает, что она является вечной и не теряет своей силы, даже если не соблюдалась вследствие восстания. Временные конституции ограничивают свой срок действия определенным периодом или наступлением некоторого события в государственной жизни страны[102].

По способу внесения поправок конституции делятся на гибкие и жёсткие. К жестким относятся писанные конституции, в которых предусматривается усложнённая процедура внесения в них поправок. Поправки принимаются квалифицированным большинством голосов членов парламента. Также может быть предусмотрена ратификация поправок в субъектах федерации. Так, ст. V Конституции США предусматривает ратификацию поправок к Конституции тремя четвертыми штатов. Поправки к гибким конституциям принимаются как обычные законы. Обычно такие конституции бывают смешанными или неписанными. Например, Конституция Великобритании.

В зависимости от времени появления конституции можно разделить на старые, новые, новейшие и сверхновейшие[103]. К старым относятся конституции, принятые в конце ХVIII-начале ХХ вв. Конституция США 1787 г. положила начало официальному признанию доктрины конституционализма (неофициально она начала разрабатываться в сочинениях мыслителей ХVII-ХVIII в.в.) и реальному осуществлению этой доктрины. Вскоре после принятия Конституции США в 1791 г. были приняты конституции Франции и Польши, но ни та, ни другая не действовали. Тем не менее уже в первой половине ХIХ в. конституционное правотворчество охватило почти всю Европу[104]. Но при этом рамки конституционного процесса в рассматриваемый период были довольно ограниченными, и переход к конституционной государственности был осуществлен преимущественно в странах Европы и Америки. Только к концу периода появляются первые конституции в Латинской Америке (например, Конституция Венесуэлы 1811 г.), в странах Азии (Япония – 1889 г., Китай – 1912 г., Иран – 1906 г.).

В основе моделей этих основных законов лежит либеральная концепция конституции как законодательного акта, призванного максимально ограничить вмешательство государства в жизнь гражданского общества и отдельного индивида[105]. Эти конституции являлись юридическим оформлением перехода стран, в которых они были приняты, к индустриально-рыночному обществу. В старых конституциях были закреплены система организации органов государственной власти на основе разделения властей, личные и экономические права и свободы человека.

В новых конституциях, принятых в 1917-1945 гг. (конституции Чехословакии 1920 г., Югославии 1921 г., Мексики 1917 г., Испании 1931 г.), происходит расширение предмета конституционно-правового регулирования за счет отношений, связанных с гарантированием социально-экономических прав личности. Это произошло под влиянием мирового социалистического движения и как реакция на победу большевиков в России. В конституциях признается экономическая и социальная роль государства и увеличиваются конституционно устанавливаемые пределы его вмешательства в жизнь общества и индивидов. Получили закрепление всеобщее избирательное право и современная версия свободы совести - полная секуляризация, запрет государственной религии.

Совершенствуется правовая техника написания конституций. Усиливается процесс унификации, заимствования зарубежного теоретического материала и практического опыта. Старые конституции были достаточно краткими, в них устанавливались лишь системы органов государственной власти и территориально-политического устройства государства. Объём новых конституций увеличился, так как за счет регламентации финансовых отношений, правового статуса личности расширился предмет правового регулирования конституционного права. Наиболее выдающимся образцом конституционного творчества стала Веймарская конституция, разработанная профессором Гуго Пройсом и принятая в Германии в 1919 г.[106]

После второй мировой войны появляются новейшие конституции. Время их появления можно разделить на два периода. К первому периоду относятся Конституция Франции 1946 г., Конституция Японии 1947 г., Основной закон ФРГ 1949 г., конституции стран, выбравших социалистический путь развития. К их особенностям относится закрепление антивоенного характера (запрет на участие в войнах, вооруженных конфликтах), социалистической или рыночной экономики, широкого объём социальных прав (право на труд, право рабочих на управление производством).

К новейшим конституциям второго периода относятся основные законы стран, освободившихся от колониальной зависимости. Конституции этих государств разрабатывались при прямом участии органов власти бывших метрополий. Активное участие в подготовке проектов приняли представители различных международных организаций. Многие конституции освободившихся стран оказались недолговечными в силу политической нестабильности в освободившихся странах. Уже к середине 1960-х гг. они были отменены или существенно изменены, в частности, ликвидированы институты, являвшиеся результатом компромисса с метрополией, произошел отказ от реципированных конституционных моделей бывших метрополий или осуществлено их кардинальное изменение.

Сверхновейшими конституциями являются основные законы, принятые в конце ХХ-начале ХХI в.в. Их можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся конституции стран, в которых произошло падение тоталитарного режима (режим «черных полковников» в Греции - Конституция Греции 1975 г., режим диктатуры в Португалии - Конституция Португалии 1976 г., режим диктатуры Франко в Испании - Конституция Испании 1978 г.). Вторую группу сверхновейших конституций составляют основные законы бывших социалистических стран (бывшие республики СССР, в том числе и Российской Федерации, Болгария, Венгрия, Словакия). Только за период 1989-1995 гг. в этих странах (а также в государствах, образовавшихся в связи с распадом советской, югославской и чехословацкой федераций), было принято около ста новых конституций[107].

Одним из критериев классификации конституций является соответствие, содержащихся в них положений реалиям политической и национально-экономической практики. Исходя из этого критерия конституции можно разделить на реальные (нефиктивные) и фиктивные. Например, в нацистской Германии формально действовала достаточно демократическая Веймарская Конституция, но в реальной жизни её положения не действовали. Конституция Франции 1958 г., отразившая авторитарные тенденции, носит реальный характер, за исключением отдельных её положений. Необходимо иметь в виду, что стопроцентно фиктивных или стопроцентно реальных конституций, как правило, не бывает. Обычно в целом фиктивная конституция может содержать отдельные реальные положения, а реальный основной закон – отдельные фиктивные положения[108].

С конца 1980-х гг. до 1998 г. было принято более ста новых конституций, которые отразили, по мнению В.Е. Чиркина, не только изменение ситуации в мире, но и конституционные приоритеты, ориентацию на социальные ценности. Эти конституции отражают также возрастающее значение общечеловеческих ценностей, разрыв с тоталитаризмом, сближение различных правовых систем при более точном учёте собственного опыта. Особенно отчётливо это проявилось на примере конституций постсоциалистических государств[109].

3.3. Структура и содержание