Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Таким образом, государство признает за актами органов и должностных лиц местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, правовой, директивно-властный, общеобязательный характер. В соответствии с Федеральным законом решения органов местного самоуправления и должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

В Законе установлено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами..

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления являются подзаконными актами. Это означает, что данные акты не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления должны отвечать общим требованиям законности, обязательным для всех правовых актов, а также требованиям организационно-технического характера, которые предъявляются к данным правовым актам. Правовые акты должны быть изданы полномочными органами в пределах их компетенции, в форме и порядке, предусмотренных для их принятия.

В соответствии с законами субъектов Российской Федерации уставом муниципального образования определяются наименования и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления — одно из средств осуществления власти народа: они издаются в процессе практического осуществления задач и функций местного самоуправления.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления направлены на установление общих правил поведения (норм права) или на возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений. В связи с этим данные правовые акты являются одним из важных элементов механизма правового регулирования общественных отношений. В зависимости от своих юридических свойств правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления подразделяются на нормативные акты, т.е. содержащие общие правила поведения (нормы права), и индивидуальные акты. С помощью нормативных актов регулируются муниципальные отношения, устанавливаются на местном (муниципальном) уровне нормы муниципального права. В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Кроме того, значительную часть правовых актов органов и должностных лиц составляют ненормативные акты, необходимость принятия которых связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления. Это — индивидуальные акты, обеспечивающие применение норм права в отношении конкретных субъектов муниципально-правовых отношений, например, приказ о назначении того или иного лица на какую-либо муниципальную должность. С помощью индивидуальных актов обеспечивается также оперативное устранение недостатков в работе муниципальных служащих, применяются меры воздействия на нарушителей дисциплины и т.д.

Наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, как уже отмечалось, определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Правовые акты представительных органов обычно именуются решениями. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и подробно регулируется регламентом представительного органа. В этих актах предусматривается кворум для принятия решения, кворум для преодоления «вето» главы муниципального образования (если устав муниципального образования закрепляет право подписывать решения представительного органа за данным должностным лицом и наделяет его правом «вето»).

К компетенции представительного органа, как уже отмечалось, относится принятие решений по таким важным вопросам местной жизни, как установление общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, местных налогов и сборов, порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью и т.д. Решения представительного органа принимаются только в коллегиальном порядке.

Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации), а также глава муниципального образования (если такая должность предусмотрена в уставе муниципального образования) в пределах своих полномочий обычно издают постановления и распоряжения. В форме постановления издаются акты, имеющие нормативное содержание, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также связанные с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием муниципальной собственности и финансовых ресурсов и т.п.

Правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются, как правило, соответствующими положениями об этих органах. Обычно руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления (администрации) издают по вопросам своего ведения приказы.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда.

Муниципальная служба

Понятие «муниципальная служба» сравнительно новое для нашего законодательства.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти — местных Советов и исполнительных комитетов — являлись государственными служащими. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. также не использовал понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий — это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской федерации Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской федерации» от 31 июля 1995 г. разграничил государственную службу и муниципальную службу, определив государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственный служащий — это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской федерации.

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служба — это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права. Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляются за счет местного бюджета. Вместе с тем данный институт тесно связан с институтом государственной службы, ибо время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Это положение статьи 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. не только приравнивает муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и создает возможность для «безболезненного» перехода из одной системы службы в другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, его профессионального роста. А это в свою очередь служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы. Следует также учитывать, что органы местного самоуправления могут осуществлять в соответствии с законом отдельные государственные полномочия.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает в статье 1 определение муниципальной службы, под которой закон понимает профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Важное значение для понимания природы муниципальной службы имеет определение должностного лица, также содержащееся в статье 1 Закона. Под должностным лицом Закон понимает выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих.

Закон определяет, кто является муниципальными служащими: это лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления.

Таким образом, можно заключить: муниципальный служащий — это лицо, осуществляющее профессиональную деятельность на постоянной основе на должностях в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий и не относящееся к категории государственных служащих.

Основными задачами муниципальной службы являются: а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; б) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления; г) защита прав и законных интересов муниципального образования.

Муниципальная служба основана на принципах: а) законности; б) приоритета прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления; в) равного доступа граждан к должностям муниципальной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе; г) подконтрольности должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением муниципального образования; д) гласности в осуществлении муниципальной службы; е) профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ж) социальной и правовой защищенности муниципальных служащих; з) внепартийности муниципальной службы.

Муниципальное образование в соответствии с закрепляемой в его уставе структурой муниципальных органов имеет штатное расписание муниципальных должностей.

Муниципальные служащие согласно законодательству о муниципальной службе должны классифицироваться по группам. К лицам, замещающим муниципальную должность, предъявляются соответствующие квалификационные требования. Среди муниципальных служащих Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет две категории должностных лиц местного самоуправления: а) выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения (это может быть глава муниципального образования или иное лицо, наделенное уставом муниципального образования соответствующими полномочиями): б) должностное лицо местного самоуправления, замещающее муниципальную должность путем заключения контракта (трудового договора) и наделенное по должности организационно-распорядительными полномочиями (например, руководители структурных подразделений администраций).

Штатное расписание муниципальных должностей включает и иные муниципальные должности. Кроме того, в целях технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления их штатное расписание может включать должности, не относящиеся к муниципальным должностям.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» устанавливает общие принципы правового регулирования муниципальной службы.

Закон предусматривает, что на федеральном уровне должен быть принят закон об основах муниципальной службы (ст. 4). В нем должны быть установлены общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, определены ее задачи, роль и основные функции по осуществлению местного самоуправления, основы правового статуса муниципальных служащих в Российской федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области муниципальной службы.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

До принятия Федерального закона об основах муниципальной службы согласно Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих. Ограничения, связанные с государственной службой и распространяющиеся в настоящее время на муниципальных служащих, содержатся в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской федерации». К ним относятся ограничения, запрещающие: а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; в) принимать участие в забастовках; г) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В органах местного самоуправления, как и в государственных органах, нельзя образовывать структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. В законе содержатся и некоторые другие ограничения.