Экономико-правовые средства регулирования государственного регионального долга

Финансиализация - это доминирование спекулятивных сделок, объемов операций финансового сектора над операциями, обслуживающими развитие отраслей реального производства.

Динамика финансового сектора и объемы осуществляемых в нем транс­акций приобрели во многом самодостаточный по отношению к реальному сектору характер, а показатели оборотов на рынке капитала существенно превзошли по своему объему показатели оборотов на рынке товаров и услуг. «Соотношение финансовых трансакций к ВВП существенно возрастает: в США в 1971 г. они относились как 15 к 1, в 1980 г. - как 30 к 1, а в 1990 г. - как 78 к 1, причем этот показатель продолжает расти». А показатель финансовой глубины экономики (соотношение объемов традиционных финансовых активов и мирового ВВП) увеличился с 261% в 1990 г. до 356 в 2010 г. [50, с. 39].

Необоснованный и быстрый рост финансовой экономики стал фактором серьезных рисков. Доля государственных и корпоративных долговых обязательств в структуре финансовых активов увеличивается. В 2011 г. она составила 74,1%, тогда как накануне первой волны кризиса в 2007 г. была равна 67,8% . Следует отметить, что данные риски распространяются не только на предпринимательскую деятельность, но и на систему управления государственными и муниципальными финансами. Можно сказать, что для последнего времени характерным является перемещение финансовых рисков из предпринимательского сектора в бюджетную сферу.

Первая волна глобального финансового кризиса 2008 г. была вызвана кризисом корпоративной задолженности. Совокупный долг только компаний, входящих в группу «Базовый элемент», контролируемую Олегом Дерипаской, составлял осенью 2008 г., по оценкам журнала Forbes, 28 млрд долл. при выручке в 27,7 млрд. Однако вторая его волна характеризуется серьезным кризисом уже в области государственной задолженности. Общий государственный мировой рыночной долг, выраженный в облигациях, в 2010 г. вырос на 4 трлн долл., а корпоративный облигационный долг уменьшился на 1 трлн долл. Такое перераспределение структуры долга произошло во многом из-за поддержки государством таких рисковых предпринимателей, как «Дерипаска». Частные проблемы переросли в проблемы общественные. Размер облигационного государственного долга всех стран к началу 2011 г. достиг 41,1 трлн долл., увеличившись почти на 25 трлн долл. по сравнению с 2000 г. Это составило 69% от мирового ВВП (в 2000 г. - 46%) [53, с. 18].

Положение России в сфере долговой политики при сравнительном ана­лизе выглядит довольно благоприятным. На 1 января 2012 г. отношение госу­дарственного долга к ВВП составляло только 10,4%. Планируемое Минфином наращивание объема госдолга к концу 2014 г. не является критическим и составляет 17% ВВП.

Однако ряд авторов обоснованно отмечают наличие потенциальных рисков для имеющейся устойчивости. Среди этих рисков - сильная зависимость от мировых цен на углеводородное сырье. И зависимость эта возрастает. Если в 2008 г. госбюджет был сбалансирован при цене в 57,7 долл. за баррель нефти, то в 2012 г. уже при цене в 117,2 долл за баррель. Если цена на нефть будет ниже 60 долл., то средств резервного фонда хватит для поддержания бюджета приблизительно на год.

Отмечается также избыточная ориентация на внутренние заимствования при финансировании бюджетного дефицита. Ограничениями таких заимствований является высокая цена, недостаточная емкость и слабость инфраструктуры национального финансового рынка.

Ряд экспертов к рискам долговой политики России относят и так назы­ваемые обусловленные долговые обязательства (нетрадиционные виды государ­ственной задолженности). К ним относятся уже принятые и гарантированные государством обязательства по выплате пенсий, пособий, довольствий военнослужащим, предоставлению налоговых и таможенных льгот, госгарантий и т.п. Наиболее критичны обязательства по выплате пенсий, приводящие к значитель­ному дефициту Пенсионного фонда России. На рост госдолга могут повлиять демографические проблемы.

На состояние долговой ситуации в России влияет и корпоративная задолженность, имеющая тенденцию к росту. Ведь значительная часть корпоративной задолженности приходится на компании с госучастием. Кроме того, в России присутствует сильная патерналистская поддержка крупных частных компаний со стороны государства.

За 2013 год объем размещений корпоративных рублевых и еврообли­гаций, а также муниципальных и субфедеральных облигаций увеличился на 25%, до 3,9 трлн рублей. Такой прирост произошел, в первую очередь, за счет роста корпоративных облигаций (на 58% за год). Однако и рынок муниципальных и субфедеральных облигаций вырос до 150 млрд руб. [50, с. 40].

Выполнение нормативного ограничения размера дефицита бюджета на федеральном уровне в 2013 г. было обеспечено путем «заметания мусора под ковер». Бремя выполнения непосильных обязательств по так называемым майским указам президента было перенесено на уровень субъектов Федерации без сопутствующего переноса доходных источников. В результате совокупный дефицит региональных бюджетов составил в 2013 г. около одного процента ВВП.

И тут уместно перейти к рассмотрению второго, важного, на наш взгляд, политико-экономического процесса. С другой стороны, можно сказать, что во встречном направлении началась активизация роли регионов в социально-экономических процессах, происходящих в рамках государства. Сформировалось понятие «европейский регионализм» - политика западноевропейских государств, основанная на принципах «атлантического» федерализма, предусматривающего освобождение гражданского общества из-под опеки государства. Сущность европейского регионализма заключается в поэтапном переходе от надна­циональных объединений к Европе регионов. В целях содействия европейскому регионализму и усиления роли отдельных территорий в 1985 г. была создана Ассамблея регионов Европы (АРЕ), объединившая к концу века свыше 300 тер­риториальных общин Западной, Центрально-Восточной и Восточной Европы с населением 400 млн человек. Первыми членами АЕР из Восточной Европы стали Московская и Ленинградская области, Республика Карелия (Россия) и Одесская область (Украина).

В 1994 г. Совет Европы принял «Хартию местного самоуправления», а 4 декабря 1996 г. более 300 европейских регионов с различными территориями, различным политико-административным устройством, представлявшим интересы более чем 400 млн своих граждан, приняли Декларацию о регионализме в Европе. Данная Декларация закрепила стремление к дальнейшей регионали­зации в институциональных рамках своих стран.

В основу региональной политики ЕС положены принципы территори­альной концентрации капитала, финансирования целевых программ, сотрудничества с местными властями и передачи конкретных управленческих решений на наиболее оптимальный территориальный уровень (принцип субсидиарности). Принцип субсидиарности в общественных отношениях предусматривает приоритет прав и интересов личности перед правами и интересами любой общности. Распределение прав и обязанностей по исполнительной вертикали осуществляется на основе делегирования конкретных решений на тот территориальный уровень, где они могут исполняться наиболее эффективно.

Определенная либерализация региональной политики и бюджетно-налоговая децентрализация произошла в 90-е гг. и в Российской Федерации. Регионы России стали с нарастающей активностью инициировать, разрабатывать и реализовывать собственные региональные концепции, планы, стратегии, программы. Так, в 1997 г. в Саратовской области была принята Среднесрочная программа социально-экономического развития региона, предусматривавшая мероприятия по улучшению инвестиционного климата и привлечению инвестиций, укреплению финансовой базы региона .

При этом в рамках развития бюджетного федерализма регионы России получили дополнительные полномочия по использованию услуг растущего отечественного и мирового финансового сектора. По Бюджетному кодексу РФ субъекты Федерации получили права по выходу на внешние рынки заимствований. Неопытность региональных властей привела к тому, что объем внешних долгов субъектов Федерации достиг к концу тысячелетия 2,4 млрд долл. (1,4% от ВВП страны). В конце 90-х гг. большая часть долга регионов приходилась на валютные кредиты. Этот объем задолженности был признан критическим, и для регионов России был введен мораторий на внешние займы, который действовал более десяти лет. В результате к началу 2013 г. он снизился до 0,56 млрд долл. (0,03 ВВП) [46, с. 248].

Важным фактором, влияющим на бюджетную политику, является зна­чительная неравномерность социально-экономического развития территорий России. Разрыв валового регионального продукта достигает 40-кратной раз­ницы. В 2013 г. дефицит бюджета имели почти две трети субъектов Федерации. Имевшийся же общий профицит по всем субъектам обеспечивался всего тремя субъектами. Чем выше степень неравномерности, тем выше потребность в централизации и перераспределении доходов, тем выше потребность в маневренности и гибкости бюджетной политики. По данным казначейства, в первой половине 2013 году всего 10 российских регионов не получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Нельзя не согласиться с тем, что в результате такой неравномерности «федерализм из «правила» или «закона» превращается в процесс постоянного поиска оптимального распределения власти между уровнями управления, рационализации распределения мандатов, формирования фондов финансовой помощи, выделения дотаций и субвенций» .

В результате бюджетное, финансовое законодательство является одной из самых «подвижных», корректируемых (можно сказать - нестабильных, неустойчивых) отраслей права. В Бюджетном кодексе РФ исключаются и отменяются целые главы, вводятся новые, временно отменяются отдельные статьи, приостанавливается на несколько лет действие отдельных пунктов статей. Степень обоснованности, допустимости данного положения в сфере нормативного регулирования финансовых отношений -предмет отдельной дискуссии. Поэтому в данном исследовании просто отметим факт применения такого гибкого, ситуационного регулирования в сфере внешнего заимствования в виде моратория.

Приостановка прав регионов на внешние займы действовала до 1 января 2011 года. К этому периоду он сократился до 0,1% ВВП, или до 1.06 млрд долл. С этого времени мораторий на внешние заимствования был снят для тех субъектов Федерации, которые соответствуют требованиям Бюджетного кодекса и имеют кредитный рейтинг от не менее двух международных рейтинговых агентств, который должен быть не ниже суверенного рейтинга России. Регионы с низкой зависимостью от федеральной помощи и высоким рейтингом могут занимать на внешних рынках средства не только для рефинансирования текущих обязательств, но и для реализации новых проектов. Однако сильные регионы пока не проявляют интереса к внешним займам. Внешние заимствования не являются в данный момент проблемой [42, с. 159].

Существенной проблемой становится финансовая устойчивость регио­нальных бюджетов и связанный с этим рост задолженности на внутренних рынках капитала. В 2013 г. на внутренний рынок займов стали выходить регионы с низкими кредитными рейтингами и неудовлетворительным финансовым положением. По данным Минфина, дефицит бюджетов субъектов Федерации по итогам 2013 г. составил 700 млрд руб., увеличившись за год в два раза. Только за первую половину 2013 г. доходы бюджетов субъектов Федерации сократились на 2%, а расходы возросли на 5%. По прогнозам аналитиков, к концу 2016 г. общий долг российских регионов и муниципалитетов превысит 900 млрд руб. Внутренняя задолженность нарастает. За три месяца с начала 2014 г. общая сумма долгов всех субъектов Федерации выросла более чем на 246 млрд рублей [60].

На научно-практической конференции «Бюджетный федерализм. Итоги и перспективы» в марте 2014 г., прошедшей в Совете Федерации РФ, были оглашены данные о том, что объем государственного долга регионов уве­личился за последние пять лет в три раза и приблизился к двум триллионам рублей. Совокупный дефицит региональных бюджетов за год вырос в два раза и достиг рекордных 673 млрд руб. По данным министра финансов А. Силуа-нова, на фоне в целом сбалансированного бездефицитного федерального бюджета общий региональный дефицит достиг уже 673 млрд руб., а консолидированные государственные долги растут в геометрической прогрессии по 36-40% в год. При этом растет доля рыночных заимствований, в основном в Сбербанке, что, конечно, увеличивает стоимость их обслуживания.

Доходная база бюджетов субъектов и муниципальных образований крайне неустойчива. Наиболее нестабильным, особенно в условиях волатильности на рынках и экономического спада, является налог на прибыль, 90% которого остается в региональных бюджетах. Доходы от него в прошлом году сократились на 13%. И это по официальным данным, а в реальности, поговаривают, еще больше. Региональные и местные налоги, вроде налогов на имущество, конечно, более предсказуемы, но их доля в общем объеме доходов невелика - всего 15% [59].

Доходы, остающиеся в регионах, за исключением Москвы, все последние годы снижались и за 9 месяцев 2013 г. составили всего 46%. Усугубили ситуацию изменения в налоговом законодательстве в связи с введением консолидированных групп налогоплательщиков, когда региональные «дочки» крупных компаний стали платить налог на прибыль по месту регистрации главной структуры. Это привело в некоторых субъектах, например в Пермском крае, к значительному выпадению доходов. По этому поводу глава Совета Федерации Валентина Матвиенко заметила, что в стране есть ведомства, являющиеся «министерствами внутри садового кольца».

Естественно, необходимость выполнения текущих обязательств вынуж­дает губернаторов сокращать инвестиционные расходы (например, в 2013 г. доля расходов консолидированных бюджетов регионов на инвестиции составила всего 10%), капитальные вложения и, наоборот, увеличивать долговые обязательства.

Большинство специалистов сходятся на том, что причинами критического положения региональных финансов являются, во-первых, необходимость обеспечения реализации социальных обязательств государства перед бюджетниками, которая происходит во многом за счет регионов и, во-вторых, стагнация региональных экономик. За первую половину 2013 г. поступление налога на прибыль субъектов Федерации сократилось на 20%. Компенсировать эти потери ростом доходов от приватизации имущества доходами от малого бизнеса не удается.

Обоснованным представляется претензия к запутанности, непрозрач­ности системы централизованного перераспределения финансовых ресурсов. Специалисты считают, что в соответствии с ясными и понятными критериями распределяется только одна четвертая всех федеральных трансфертов. Оставшиеся три четверти распределяются неясными и запутанными способами, практически не поддающимися контролю. В результате у регионов теряются стимулы к поиску внутренних источников увеличения доходов и увеличивается интерес к способам выбивания ресурсов из центра. Необходимо сделать более эффективной методику выравнивания региональных бюджетов, чтобы стимулировать субъекты к развитию.

В создавшейся ситуации необходимо принимать разные меры: от про­стых - в виде укрепления финансовой дисциплины (добиться того, чтобы трансферты перечислялись ритмично в течение всего года, а не в конце) до более сложных. Например, расширить налоговую базу региональных бюд­жетов и муниципальных образований за счет дополнительных, так называемых «устойчивых» налогов. Например, зачислять доходы налога на физических лиц по месту регистрации плательщика, а не там, где человек работает. Кстати, эта тема давно, но безуспешно поднимается руководителями соседних с Москвой и Санкт-Петербургом областей. Кроме того, в случае, если в налоговое законодательство вносятся изменения, связанные с возможным выпадением доходов, предусматриваются финансовые компенсации.

Возникает вопрос: какова доля ответственности самих регионов в сложившемся положении, используют ли они все имеющиеся внутренние резервы, какова эффективность регионального финансового менеджмента? Ведь сокращение доходов должно быть перекрыто ростом эффективности расходов, повышением качества управления.

Обратимся к конкретному субъекту - Саратовской области, входящей по данным Института «Центр развития» Высшей школы экономики в десятку самых неблагополучных регионов-должников. У Саратовской области отношение госдолга к годовому доходу составило по итогам 2013 г. 102,3%. Общая сумма внутренних долговых обязательств региона на 1 февраля 2014 г. составила 44 млрд 322 млн рублей. На обслуживание долга регион тратит почти три миллиарда рублей ежегодно. В пересчете на душу населения долг региональной казны превышает 16 тыс. рублей. При этом в 2013 г. на одного жителя области приходилось еще и 51,6 рублей потребительских кредитов. Газета «Известия» 19 сентября 2013 г. назвала область в числе регионов, которые уже к 2015 г. могут быть объявлены банкротами [50, с. 44].

В 90-е годы и начале тысячелетия область имела вполне сбалансированный бюджет с небольшим дефицитом, покрывавшимся федеральным центром. Ситуация изменилась после кризиса 2008-2009 г. Регион не смог ответить на задачу, поставленную правительством - обеспечить занятость населения, экономический рост и неукоснительное исполнение всех социальных обязательств. Внутренние резервы в силу определенных обстоятельств (о которых поговорим ниже) отсутствовали, и регион обратился к финансовому рынку. К концу 2011 г. региональный долг вырос до 30,1 млрд рублей и к 2014 г. вырос на 50%.

Сложная финансовая ситуация требовала повышения качества управ­ления финансами и оптимизации бюджетных расходов. Между тем в 2013 г. регион не смог освоить почти миллиард рублей федеральных средств. В 2012 г. правительство области не смогло израсходовать 400 млн рублей. При этом не были израсходованы в полном объеме средства, запланированные для выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов и сотрудникам «скорой помощи», что не требовало сложной процедуры тендеров и конкурсов.

Не улучшается ситуация и в региональной экономике. По данным Сара-товстата, прибыль предприятий области снизилась за 2013 год почти на 10 млрд рублей (с 28 млрд 496 млн руб. в 2012 г. до 18 млрд 888 млн руб. в 2013 г.) [59].

Неудовлетворительный региональный финансовый менеджмент во многом является итогом общего регионального менеджмента. Обратимся к «обстоятельствам», о которых говорилось немного выше. Одно из таких «обстоятельств» является предметом рассмотрения Следственного комитета, приступившего к расследованию обстоятельств банкротства Саратовского авиационного завода. Не вдаваясь в криминальные аспекты приватизации и банкротства одного из крупнейших предприятий страны и региона (вносившего в местный бюджет почти миллиард рублей дохода), отметим, что органы власти имели реальные возможности для предотвращения заказного банкротства САЗа, но не использовали ни одной.

Аналогичным образом прошла процедура банкротства одного из старейших предприятий региона «Саратоврезинотехника». Завод успешно преодолевал кризис 1998 г., увеличив за два года объемы производства в 2,5 раза. Однако был объявлен банкротом, имея только имущественные (не считая прочих) активы на 160 млн руб. при общей сумме долгов в 62,3 млн., из которых реально доказанная задолженность составляла всего 24-25 млн руб. Представители власти не только не противодействовали этому процессу, но приняли в нем участие.

В связи с данными обстоятельствами представляется обоснованным усиление «персонификации» ответственности за финансовое состояние региона. Так, министерство финансов РФ разработало проект изменений в федеральное законодательство. Согласно представленному документу, президента страны предлагается наделить правом увольнять губернаторов, допустивших рост просроченной задолженности региона в размере 10% и более от суммы налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ. Предлагаемые изменения касаются содержания ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Бюджетного кодекса; они размещены Минфином РФ на Едином портале правовой информации для широкого обсуждения.

Ст. 29 ФЗ №184 предполагается дополнить пунктом 3 следующего содержания: «Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в случае, если в результате действий (бездействия) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) реализуемые в соответствии с пунктом 4 статьи 168 Бюджетного кодекса Российской Федерации меры плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации не привели к сокращению просроченной задолженности по долговым и (или) бюджетным обязательствам субъекта Российской Федерации по итогам одного из трех последних месяцев срока реализации плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации по состоянию на первое число месяца, следующего за отчетным, ниже 10 процентов суммы налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном финансовом году».

Представляется обоснованным ограничение финансовой самостоятель­ности и усиление контроля над расходами тех субъектов Федерации, которые претендуют на финансовую помощь федеральных органов власти. В данное время Федеральное казначейство имеет право передать органам власти региона кассовое обслуживание их бюджетов, если объем федеральных трансфертов на двух из трех лет не превышал 5% доходов консолидированных региональных бюджетов. Минфин РФ предлагает сохранение контроля федерального центра в случае получения любых дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Отказ от федеральных субсидий будет вознагражден свободой внешних заим­ствований, свободой определения оплаты труда чиновникам и т.д. Получение же помощи будет сопровождаться регулированием зарплат, отказом от займов. Те регионы, в которых федеральные дотации в течение двух из трех лет превышали 10% от их собственных доходов, будут лишены права устанавливать и финан­сировать обязательства, не закрепленные за ними федеральным законодательством, превышать нормативы оплаты труда госслужащим, размещать временно свободные средства на банковских депозитах. Предлагается понизить планку (с превышения федеральных дотаций над собственными доходами в течение двух из трех лет с 60 до 40%) для введения процедуры согласования с Минфином проектов региональных бюджетов. Необходимо также введение правила полной бездотационности для всех потенциальных внешних заемщиков. Введение новых бюджетных правил и ограничений позволит повысить эффективность регионального финансового менеджмента в условиях растущей угрозы финансиализации социально-экономических процессов и преодолеть региональный долговой кризис [46, с. 178].