Правовое регулирование государственного долга

Особая значимость и роль бюджета как основы социально-экономического развития всего государства предопределяют особый научный интерес к проблеме регулирования бюджетных правоотношений и требуют тщательного исследования данного финансово-правового института. В настоящее время в числе наиболее актуальных проблем функционирования государственных финансов остается проблема бюджетного дефицита и государственного долга.

Проведенные научные исследования в области финансового состояния российского государства свидетельствуют, что данные явления проявлялись в масштабной форме как на федеральном, так и на региональном уровне. Сегодня же недостаточность бюджетных ассигнований, ограниченность доходных источников, несбалансированность бюджетов характерны для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В теории выделяют три основных состояния бюджета, а именно, сбалансированное, дефицитное и профицитное. Сбалансированный бюджет свидетельствует о проведении в жизнь рациональ­ной бюджетной политики, при которой весь объем предусмотренных расходов обеспечен доходами. Дефицит бюджета означает, что расходы бюджета превышают доходы, а профицит, наоборот, представляет собой превышение доходов над расхода­ми. Экономическая теория исходит из того, что сбалансированным считается такой бюджет, дефицит или профицит которого не превышает один процент от общего объема расходов. Поскольку в теории нет однозначных, всегда эффективных способов обеспечения баланса между расходами и доходами бюджетов, актуальная проблема их правильного соотношения и финансирования дефицита бюджетов является предметом научных иссле­дований и дискуссий [25, с. 123].

Очевидно, нельзя однозначно утверждать, что дефицит либо профицит бюджета всегда носят негативный, дестабилизирующий характер, а также невозможно сравнивать эти две полярные ситуации, делать однозначные суждения о том, что лучше для государства. Каждый раз, анализируя ука­занные состояния бюджета, нужно, в первую очередь, уделить внимание причинам его возникновения, во-вторых, изучить финансовую политику, проводимую в государстве либо его регионе, а также оценить результат проводимых в обществе политических и экономических реформ.

Следует особо подчеркнуть, что на практике достичь бюджетного равновесия очень сложно, несмотря на тот факт, что в бюджете на очередной финансовый год государства, его субъекта зафиксированы размер и виды (в соответствии с бюджетной классификацией) расходов и источников их финансирования, и это, безусловно, предоставляет возможность законодателям корректировать определенные статьи бюджета. Проблема сбалансированности бюджета, правильного соотношения до­ходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, поиска источников финансирования дефицита бюджета является предметом дискуссий во всем мире, поскольку финансовая наука не дает однозначных ответов, «правильных» путей достижения сбалансированности бюджета, ведь помимо теоретических разработок также важную роль при поиске альтернативных источников финансирования бюджета и инструментов регулирования эко­номических процессов играет такой фактор как политико-экономическая ситуация в регионе. Важно помнить, что нестабильная экономическая ситуа­ция в стране в целом и отдельном регионе может спровоцировать бюджетный кризис.

При этом бюджетным дефицитом необходимо грамотно и эффективно управлять. Для повышения эффективности управления дефицитом бюджета субъекта Российской Федерации необходимо провести глубокое изучение этой финансово-правовой категории, а также исследовать возможные эффек­тивные способы его финансирования и предельно допустимые значения .

Государственный долг играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе любого государства. Это объясняется тем, что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения го­сударственного долга оказывают значительное влияние на состояние госу­дарственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления и развития международного сотрудничества госу­дарств. Причиной возникновения государственного долга является проводимая государством политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства.

В росте государственного долга имеются две основные опасности - ве­роятность наступления зависимости государства от кредиторов и опасность переложения долгового бремени на будущие поколения.

Вместе с тем в мире нет ни одного государства, которое в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с проблемой государственного долга. Государственный долг является неотъемлемой частью большинства финансовых систем государств мира. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государством заемной политики для финансиро­вания расходов бюджета. При этом ученые отмечают, что «исторически процесс государственных внутренних и внешних заимствований всегда связывался с дефицитом государственного бюджета».

Таким образом, государственный долг - это нормальное явление в фи­нансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства и долговые ресурсы должны работать производительно [31, с. 127].

Государственный долг может быть как внутренним, так и внешним. В первом случае порядок его образования и погашения урегулирован бюд­жетным законодательством РФ. Во втором случае внешние долговые от­ношения регулируются также международными договорами и соглаше­ниями РФ.

По нашему мнению, вопрос управления долговыми обязательствами го­сударства в России не теряет своей актуальности, особенно при возни­кающих периодично финансовых кризисах.

Следует отметить, что государственный внешний долг как один из фак­торов национальной безопасности активизирует необходимость проведе­ния государством разумной долговой политики, инструментами которой, в частности служат правовые нормы.

Раскрывая понятия и правовую характеристику государственного долга, его можно рассматривать в нескольких аспектах. С экономической точки зрения государственный (муниципальный) долг представляет собой совокупность общественных отношений, в которых государство (местные ор­ганы власти) выступает в качестве заемщика или гаранта возврата займов, выданных третьим лицам.

С материальной точки зрения долг государства (муниципалитетов) является денежной задолженностью государства (местных органов власти) перед физическими и юридическими лицами.

И наконец, с правовой позиции государственный долг представляет со­бой денежное обязательство государства (муниципальных образований) по возврату полученных взаймы денежных средств и обязательство отвечать перед кредиторами за исполнение обязательств третьими лицами.

На основании статьи 97 Бюджетного кодекса РФ, к государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образо­ваниями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государст­венных заимствований Российской Федерации, а также долговые обяза­тельства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государст­венный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие настоящего Кодекса.

Таким образом, в действующем бюджетном законодательстве Россий­ской Федерации государственный долг Российской Федерации определя­ется как:

1)долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими ли­цами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации;

2)долговые обязательства по государственным гарантиям, предостав­ленным Российской Федерацией;

3)долговые обязательства, возникшие в результате принятия законода­тельных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц (ст. 97 БК РФ).

В научной литературе также выделяют понятие «общегосударственный долг», которое представляет собой совокупность долговых обязательств всех органов власти различных уровней (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований ) [36, с. 214].

По нашему мнению, несмотря на продолжающиеся трудности с выходом на внешние рынки капитала, одной из основных целей управления струк­турой долга РФ должен стать контроль за графиком долговых платежей, тем самым чтобы, с одной стороны, в нем отсутствовали периоды пиковых нагрузок, а с другой - чтобы основные выплаты по долгам приходились напериод ожидаемого роста экономики.

Следует отметить, что при этом ключевым моментом является непрерывность управления, в частности, для того чтобы политика заимствований могла корректироваться в зависимости от текущего состояния экономики и наиболее достоверных краткосрочных прогнозов.

Основным результатом управления госдолгом должна стать замена дорогих заемных средств более дешевыми, но при этом не стоит забывать и то, что кредиты представляют собой лишь средство достижения экономического благосостояния, не являясь самоцелью.

Мы считаем, что жить исключительно за счет заемных средств невозможно, однако суверенные заимствования играют исключительно важную роль в обеспечении экономического роста, что ставит задачу построения оптимальной системы управления госдолгом в разряд первоочередных задач. Тем более эта задача актуализируется современной экономической ситуацией, связанной с функционированием государственного внешнего долга РФ, что подтверждается статистическими данными.⁴⁸

Проанализировав понятие и правовую характеристику государственного долга, можно выделить ряд его основных признаков.

Во-первых, обязательным субъектом в области государственного долга выступает государство в качестве заемщика или гаранта.

Во-вторых, отношения в области государственного долга возникают, изменяются и прекращаются по поводу денежных средств, т.е. являются финансовыми отношениями.

В-третьих, отношения в сфере государственного кредита строятся на основе срочности, возвратности, платности и добровольности.

Подчеркнем, что принцип добровольности в сфере государственного долга необходимо рассматривать с определенными ограничениями, касающимися отношений уполномоченных государственных органов между собой при привлечении денежных средств, их использовании, обслуживании и погашении.

Вместе с тем, следует сделать вывод, что взаимоотношения уполномо­ченных государственных органов с физическими и юридическими лицами, иностранными государствами и их юридическими лицами - заемщиками всегда построены на основе равноправия, добровольности, имущественной самостоятельности и автономии воль сторон.

Также отношения в сфере государственного долга направлены на объе­динение (аккумуляцию) свободных денежных средств.

Необходимо добавить, что назначением государственного долга является финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня. В случае предоставления государственных гарантий можно говорить об обеспечении развития общественно значимых программ.

На основании изложенного под государственным долгом следует пони­мать урегулированную правовыми нормами систему общественных отно­шений, в которых их обязательный субъект - государство (муниципальное образование) в лице уполномоченных органов выступает в качестве заем­щика, гаранта по отношению к иностранным государствам, международным организациям, юридическим и физическим лицам или признает за собой долговые обязательства третьих лиц в целях финансирования дефицита бюджета и обеспечения развития социально-экономических программ.

Актуальным вопросом в сфере правового регулирования государствен­ного долга является отраслевая принадлежность правовых норм, регули­рующих данные отношения.

В правовом массиве присутствуют международно-правовые, конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые и финансово-правовые нормы, что является причиной непрекращающихся споров об отраслевой принадлежности института государственного долга.

По мнению Батяева А.Р., Бельского К.С., Вершило Т.А., финансово-правовая сущность государственного долга находит свое отражение в сле­дующем. Для отношений в сфере государственного долга характерно то, что они возникают, изменяются и прекращаются в процессе образования, использования и распределения централизованных денежных фондов го­сударства [39, с. 178].

Все указанные отношения охватываются такой финансово-правовой ка­тегорией, как «финансовая деятельность государства». Под ней, в свою очередь, понимается процесс образования, распределения и использования государством средств через свои денежные фонды, осуществляемый в оп­ределенных формах (правовой и неправовой, в форме создания и исполь­зования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств) различными средствами, способами в целях покрытия публичных затрат.

Хотелось бы отметить несколько экономических показателей, которые приняты и опубликованы по внешнему государственному долгу РФ:

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 02.12.2013 года N 349-ФЗ (в ред. от 02.04.2014 г.) «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», утвердили Программу государствен­ных внешних заимствований Российской Федерации на 2014 год и на пла­новый период 2015 и 2016 годов.

Согласно части 3 той же статьи закона, установлен верхний предел го­сударственного внешнего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте на 1 января 2015 года в сумме 22,2 млрд. долларов США, или 17,1 млрд. евро, на 1 января 2016 года в сумме 25,6 млрд. долларов США, или 19,7 млрд. евро, и на 1 января 2017 года в сумме 29,6 млрд. долларов США, или 22,8 млрд. евро.

До вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», в силу положений статьей 103 и 104 только Российской Федерации было предоставлено право осуществлять государственные внешние заимствования (цель осуществления которых претерпела изменения в связи с внесением изменений вышеназванным Законом только в части указания на нефтегазовый дефицит); субъектам

Российской Федерации и муниципальным образованиям разрешалось осуществлять только лишь внутренние заимствования, предназначавшиеся для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств.

Таким образом, федеральный законодатель, осуществляя переход к новому правовому бюджетному регулированию, сделал серьезный шаг в сторону расширения бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации, наделив их правом осуществлять поиск денежных средств за пре­делами Российского государства, осуществлять внешние заимствования и закрепив в Бюджетном кодексе Российской Федерации состав источников внешнего финансирования дефицита регионального бюджета.

Несмотря на предусмотренные на федеральном уровне ограничения для субъектов Российской Федерации относительно целей осуществления внешних заимствований, в частности, для обеспечения погашения их внешнего долга и финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, а также способов привлечения финансовых ресурсов на внешнем рынке, а именно путем выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации и кредитов от иностранных банков, органы власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определяют направления бюджетной политики и принимают решение о привлечении средств, ведущих к образованию внешнего долга субъекта Российской Федерации, что и обуславливает их ответственность перед кредиторами за надлежащее исполнение принятых на себя обязательств [36, с. 214].

Резюмируя вышесказанное, следует констатировать, что процесс погашения дефицита бюджета ведет к образованию долга публичного образования. Научный интерес к проблемам финансирования дефицита бюджета и управления государственным долгом, достижения оптимальной структуры долга обусловлен как ростом объемов государственного долга, так и значительной величиной денежных средств, затрачиваемых на его обслуживание. Как справедливо замечают некоторые ученые, «динамика государственного долга субъекта Российской Федерации определяется динамикой дефицита его бюджета».

Подводя итог, следует отметить, что отношения в сфере государствен­ного долга, как и финансовая деятельность государства, реализуются в рамках субъектно-объектных отношений, отличительной особенностью которых, как уже отмечалось ранее, является обязательное участие госу­дарства, непосредственно или через свои компетентные органы власти, в данных отношениях.

Таким образом, можно утверждать, что в целом общественные отноше­ния, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере государст­венного (муниципального) долга, являются предметом регулирования фи­нансового права, в частности, относятся к самостоятельному финансово-правовому институту государственного долга.