Опыт типологизации политических систем
Политическая система характеризуется интегрированностью, что, в свою очередь, предполагает вертикальную и горизонтальную согласованность ее структурных элементов. Ее жизнеспособность определяется тем, насколько в ней преобладают согласие и сотрудничество между отдельными элементами. Политическая система самодостаточна в том смысле, что в силу своей внутренней организации и ресурсов, а также ее доступа к необходимым ресурсам в окружающей среде она обладает способностью функционировать автономно, реализуя свои ценности, нормы и коллективные цели, приспосабливаясь к условиям среды. Политическая система, равно как и любая другая система, открыта влиянию окружающей среды, с которой она вовлечена в процессы взаимообмена и из которой получает важнейшие стимулы для своей деятельности. Открытость уже сама по себе предполагает, что политическая система является частью или подсистемой другой, более всеохватывающей системы, а именно человеческого социума в целом. Среду политической системы, в свою очередь, можно условно разделить на ближнюю и дальнюю. Ближняя среда - это собственно подсистема политического.
Разумеется, политическая система располагает определенной совокупностью правил игры, реализуемых в процессе взаимодействия и функционирования ее институтов. Но эти правила и отношения формируются и действуют в более широком контексте подсистемы политического. То же самое можно сказать о политическом поведении, политической культуре, политической этике и других составных элементах и атрибутах подсистемы политического. Что касается дальней среды, то это - общество, взятое в целом, влияние на политическую систему которого осуществляется во многом опосредованно, опять же в общем контексте подсистемы политического. При этом важно учесть, что политическая система, при всей подверженности влиянию среды, обладает значительной долей самостоятельности и, в свою очередь, способна оказывать на среду значительное влияние.
Деятельность и функционирование политической системы, как уже отмечалось, предполагают определенные правила игры. Различаются правила, призванные регулировать пути, способы и методы, с помощью которых члены общества могут воздействовать на политическую власть, и правила, определяющие способы реализации политической власти. Первые охватывают отношения подчинения и участия, а вторые - управления и регулирования. Поэтому естественно, что важная структурно-функциональная составляющая мира политического - это политические отношения.
Каковы же субъекты политических отношений? К. Маркс считал субъектами политики и политических отношений классы, А. Парето и Г. Моска - элиты, А. Бентли, Д. Трумен и др. - заинтересованные группы. Однако очевидно, что политические отношения могут реализовываться как между различными политическими институтами, так и социально-политическими силами. Иначе говоря, и те и другие могут выступать в качестве субъектов политических отношений. Б.И. Коваль и И.В. Ильин выделяют следующие группы субъектов политики: во-первых, субъекты социального уровня - класс, этнос, масса, группа, отдельный индивид, электорат в целом, мафия, военно-промышленный комплекс; во-вторых, институциональные субъекты - государство, партия, профсоюз, парламент, президент, университет; и, в-третьих, функциональные субъекты - армия, церковь, оппозиция, лобби, средства массовой информации и т.д.
С рассматриваемой точки зрения одним из основных для всех теорий политического является поставленный некогда Платоном вопрос: "Кто должен господствовать?" или другими словами: "Чья воля может и должна доминировать в обществе?" На этот вопрос существует множество разных ответов: воля всевышнего, воля истории, воля государства, воля народа, воля большинства, воля класса, партии, вождя и т.д. Вопрос может быть поставлен и несколько иначе: кому следует править? Почему? Как? В чьих интересах?., и т.д. В зависимости от ответов на эти и подобные им вопросы формулируются и конструируются основополагающие параметры политической системы. Поэтому естественно, что классификация или типологизация политических систем составляет одну из важнейших задач политологии. В данном контексте значительный интерес представляют, естественно, существующие типологизации, истоки которых можно обнаружить еще в античной общественно-политической мысли.
Еще Платон разделил древнегреческие города-государства на следующие типы: 1) монархия - правление одного хорошего человека и ее искаженная форма - тирания; 2) аристократия - правление нескольких хороших людей и ее искаженная форма - олигархия; 3) демократия - правление многих или всего народа. Показательно, что Платон не приводит искаженную форму демократии, считая, что сама демократия - наихудшая форма правления.
Продолжая традицию Платона, Аристотель выделил два основных критерия для различения государств или "конституции": "Природа цели, ради которой государство существует" и "Различные формы власти, которой люди и их ассоциации подчиняются". В соответствии с первым критерием Аристотель проводил различие между системами, в которых правители управляют "в общих интересах", то есть для достижения "хорошей жизни" не просто лично для себя, а для всех членов системы, и системами, в которых правители преследуют скорее собственный корыстный интерес, нежели "общий интерес". В соответствии же со вторым критерием системы характеризовались на основании относительного количества граждан, наделенных правом править. Соответственно были выделены формы правления одного, немногих и многих. На этом основании Аристотель предложил знаменитую шестичленную классификацию форм правления:
| Правители правят | В интересах самих себя | ||
| Число граждан, наделенных правом править | - один | Монархия | Тирания |
| - немногие | Аристократия | Олигархия | |
| - многие | «Полития» | Демократия |
Интерес представляет классификация систем правления, которая была предложена М. Вебером. Вебер, в частности, полагал, что руководители политических систем могут претендовать на легитимность своего правления, а члены системы могут принять их претензии на следующих трех основаниях. Во-первых, традиция. Здесь легитимность основывается на утвердившемся убеждении в святости традиций и необходимости подчинения правителям, осуществляющим власть согласно традициям. Вебер рассматривал это как самый универсальный и самый примитивный вариант власти. Однако и современные системы в значительной мере черпают свою легитимность из своих традиций. Так, многие аспекты политической системы Великобритании, например монархия, принимаются ее гражданами в силу их традиционности. Во-вторых, исключительные личные качества правителей, например героизм, принципиальность, смелость, решительность и т.д., объединяемые понятием «харизмы». В-третьих, легализм. Здесь власть базируется на правовых основах: конституционные правила, законы и власть официальных лиц принимаются в силу того, что они правомочны; то, что делается на законных основаниях, рассматривается как легитимное. Отсюда: традиционная власть, "харизматическая" власть и правовая власть.
Существует целый ряд других типологизаций. Они в целом развивают и конкретизируют только что приведенные и в то же время повторяют, дополняют и перекрывают друг друга. Назову некоторые из них. Американский политолог Г. Олмонд, например, выделил англо-американскую, континентально-европейскую, тоталитарную и доиндустриальную системы. Дж. Коулмен писал о конкурентной, полуконкурентной и авторитарной системах, а Д. Эптер - о диктаторской, олигархической, косвенно-представительной и прямой представительной системах. Интерес представляет классификация С.Н. Айзенштадта, включающая примитивные (или первобытные) системы, патримониальные империи, кочевые или завоевательные империи, города-государства, феодальные системы, централизованные бюрократические империи и современные системы, которые, в свою очередь, подразделяются на демократические, автократические, тоталитарные категории.
Затрагивая эту ключевую для нашей дисциплины проблему, считаю целесообразным предложить собственную типологизацию, построенную с учетом тех концепций, которые сформулированы в политической науке Запада, и особенностей и потребностей формирования политической науки России. В наши дни в большинстве случаев используется однолинейная методология типологизаций: либо по вертикали - разграничение и сравнение "низших" и "высших" форм правления (рабовладельческие - феодальные - капиталистические; патриархальные - традиционалистские - рационалистические), либо по горизонтали (коллективистские - индивидуалистические; диктаторские - либеральные; тоталитарные -демократические и т.д.). Поэтому вне поля зрения исследователей оставалась проблема соотношения разных уровней типологизаций, например соотношение демократии - унитаризма; тоталитаризма - федерализма; демократии - федерализма и т.д.
Предлагаемая здесь типологизация строится, основываясь на системообразующих характеристиках - демократии, абсолютизме, диктатуре и т.д., соотношении различных ветвей и институтов власти - монархии, президентской республики, парламентской республики и т.д., формах государственного территориально-административного устройства (унитарное государство, федерация и конфедерация).
В первом случае речь идет о типах политической системы, во втором - о типах политических режимов, а в третьем - о формах государственно-административного устройства. Контуры политической системы в самой общей форме мною уже очерчены. Сущностные характеристики конкретных блоков и типов политических систем будут даны в главах о демократии, правовом государстве и тоталитаризме. В двух следующих параграфах внимание будет сконцентрировано на втором и третьем аспектах типологизации.
Политические режимы
Наряду с понятием "политическая система" в научной и публицистической литературе, а также в средствах массовой информации (СМИ) и повседневной речи часто используется понятие "политический режим". Как же соотносятся эти два понятия? Пожалуй, это еще один из запутанных вопросов современной политической науки. Например, американский политолог М. Хагопян использует понятия "полития", "политическая система" и "режим" как синонимы. По его словам, эти термины в широком смысле обозначают "фундаментальную организацию политической жизни". Они выражают общие структурные характеристики политического порядка. Показательно, что М. Дюверже сначала пользовался понятием "политический режим", а затем - "политическая система". В нашей литературе нередко с одинаковым значением также используются понятия "президентский режим" - "президентская система", "парламентская система" -"парламентский режим", "демократический режим" - "демократическая система", "тоталитарный режим" - "тоталитарная система" и т.д.
Существуют ли различия между этими понятиями и, если существуют, в чем они состоят? В самой общей форме контуры этих различий уже обозначены в вышеприведенной типологизации. Классификация или типологизация политических систем проводится на основе системообразующих признаков. Что касается третьего уровня, то там речь идет о государственно-территориальной структуре властных отношений, которая, во всяком случае теоретически, может иметь схожую конфигурацию во всех политических системах.
Главные отличия политического режима, на мой взгляд, намечаются в рамках самих политических систем по принципам организации ветвей и конкретных институтов власти, формам и методам осуществления политической власти. Некоторые политологи рассматривают партии и партийные системы в качестве стержневых элементов политических режимов. Например, М. Дюверже считал, что базой для фундаментальной классификации современных режимов является разница между однопартийными, двухпартийными и многопартийными системами. В принципе такой подход возможен.
В либерально-демократической системе определяющее значение для классификации политических режимов имеет характер разделения властей, который определяет соотношение, прерогативы и функции основных властных институтов. Здесь прежде всего необходимо различать режимы по той роли, которую играют глава государства и глава правительства. В парламентском режиме глава государства - это, по сути дела, руководитель страны, который символизирует суверенитет и величие государства. Он занимает первое место в иерархии церемониальных, почетных рангов и выполняет ряд особых задач в области внешней и внутренней политики. Он может носить официальный титул короля или королевы в конституционных монархиях (как в Швеции, Норвегии, Великобритании, Бельгии, Дании, Голландии, Испании и т.д.) или президента в президентской или парламентской республике (как в США, Франции, Германии, Италии и т.д.). Ограниченность и слабость реальных прерогатив главы государства при парламентской форме правления проявляется в том, что он избирается парламентом и, по сути дела, от него зависит его легитимность (необходимы оговорки применительно к конституционным монархиям).
Если глава государства всего лишь церемониальный руководитель, то глава правительства - главный активный политический руководитель страны. В разных странах он называется по-разному: премьер-министр, премьер, канцлер, председатель совета министров. Ему принадлежит главная роль в формировании политики и руководстве правительством. Что касается самого правительства, то его формирует та партия, которая обладает большинством в парламенте и несет перед ним ответственность. Главу правительства назначает парламент. Главная задача парламента - формирование правительства. Именно в ходе парламентских выборов выясняется, какая партия или коалиция партий будет формировать правительство. Типичный образец парламентского режима - ФРГ. Здесь вся полнота законодательной власти передана законодательному собранию или парламенту в лице бундестага. Права президента как главы государства существенно урезаны и сведены фактически к представительским функциям. Бундестаг не только формирует правительство, но и выбирает главу правительства - канцлера. Причем фракция партии большинства играет активную роль в работе правительства, в принятии им ответственных решений. Само правительство формируется из числа депутатов парламента, представляющих партийные фракции парламентского большинства. В состав кабинетов, как правило, не приглашаются беспартийные специалисты.
Сильными позициями обладает исполнительная власть в парламентской форме правления в Великобритании. Здесь партия, победившая на парламентских выборах, становится правящей и формирует правительство, а вторая образует "официальную оппозицию ее величества", ожидая своей очереди для победы на следующих выборах. Премьер-министр, избираемый партией большинства в парламенте, обладает довольно широкими полномочиями. Причем правительство вправе осуществлять далеко идущие изменения в обществе, такие, например, как национализация ряда ведущих отраслей экономики (при правительстве лейбористов) или денационализация и реприватизация тех или иных отраслей (при консервативном правительстве М. Тэтчер).
Нередко в парламентарных республиках высший законодательный орган по тем или иным причинам может быть распущен досрочно. При этом назначаются внеочередные выборы. Здесь важно отметить и то, что при парламентском режиме правительство не всегда формируется партией, завоевавшей наибольшее число голосов. Так, в ФРГ, Австрии, Ирландии, Норвегии, Швеции не раз правительство возглавляла партия, занявшая по числу завоеванных на выборах голосов второе место, но вступив при этом в коалицию с какой-либо небольшой партией. Ценой такого положения возможны нестабильность правительства, его зависимость от колебаний позиций входящих в коалицию мелких партий. Так, например, переход в 1972 г. из социал-либеральной правительственной коалиции 8 депутатов в оппозиционный лагерь создал в бундестаге ФРГ своеобразную патовую ситуацию, что сделало необходимым его роспуск и проведение досрочных парламентских выборов. В 1982 г. выход из правительственной коалиции небольшой фракции свободно-демократической партии обеспечил возможность создания правоцентристского блока во главе с ХДС/ХСС и привел к досрочным парламентским выборам 1983 г.
При президентском режиме, типичным примером которого является форма правления в США, президент является одновременно главой и государства, и правительства. Эта форма предусматривает прямое избрание всеми гражданами на всеобщих выборах главы исполнительной власти. После победы на выборах президент по своему усмотрению формирует правительство или кабинет министров. Правда, кандидаты на ряд ключевых постов должны быть утверждены законодательным собранием. Здесь ответственность правительства, выполняющего роль своего рода "личного штаба" президента, отступает на второй план по сравнению с лояльностью его членов в отношении президента.
При американской президентской форме правления некоторыми особенностями характеризуются и выборы в конгресс. Согласно конституции США конгресс состоит из двух палат: верхней - сената и нижней - палаты представителей. Сенаторы избираются на шесть лет от штатов в целом, а члены палаты представителей - на два года, главным образом от так называемых конгрессистских дистриктов, а в ряде случаев - и от штатов в целом. От каждого штата независимо от численности населения избираются по два сенатора, которые рассматриваются в качестве представителей штатов как территориально-административных единиц. Палата представителей состоит из конгрессменов, избираемых жителями штатов, и их число определяется в зависимости от численности населения этих штатов. С 1912 г. общее число членов палаты представителей определилось в 435 человек.
Для президентского режима, особенно американского, характерен так называемый феномен раздельного голосования и "раздельного правления". Суть первого состоит в том, что значительный контингент избирателей, голосуя за кандидата "своей" партии на пост президента страны, по списку кандидатов в законодательное собрание может поддержать представителей конкурирующей партии. В США кандидаты на пост президента от республиканской партии часто побеждали за счет привлечения на свою сторону сторонников демократической партии и наоборот.
Именно этим обстоятельством объясняется феномен "раздельного правления". В США это такое положение, когда Белый дом в Вашингтоне возглавляет представитель одной партии, в то время как в одной или обеих палатах конгресса большинство принадлежит соперничающей партии. К примеру, в период с 1945 по 1976 г. в течение 14 из 30 лет контроль над исполнительными и законодательными органами власти был поделен между двумя партиями. Это, естественно, создает определенные проблемы для президента при решении тех или иных ключевых проблем внутренней и внешней политики.
О характере различий в процедурах формирования правительств победившими партиями наглядное представление можно составить, сравнив эти процедуры в классически президентской системе США и классически парламентской системе Великобритании.
При парламентской системе каждая партийная фракция в парламенте выступает как единая команда, в которой все члены придерживаются более или менее строгой дисциплины. Поскольку на выборах избиратели голосуют большей частью за партийный список, а не за конкретного кандидата, депутат, выступивший против линии партии, рискует быть исключенным из партии. Здесь партия большинства контролирует и законодательную, и исполнительную власти. Показателен пример Великобритании, где все послевоенные правительства, за исключением одного, опирались на однопартийное большинство в парламенте.
В США правительство формируется главой государства - президентом внепарламентским путем. Взаимоотношения между президентом как главой государства и одновременно главой правительства с его партией носят иной, чем в других странах с парламентской системой, характер. В американской политической системе отсутствуют такие институты европейского парламентаризма, как роспуск парламента главой государства и ответственность правительства перед парламентом. В Великобритании, например, премьер-министр, который, получив мандат от электората и сосредоточив в своих руках функции руководства партией и кабинетом, правит через парламент. Он, равно как и возглавляемый им кабинет, ответствен перед парламентом. В случае вотума недоверия или каких-либо других чрезвычайных обстоятельств премьер-министр вправе распустить парламент и назначить новые выборы. В США же президент осуществляет реальный контроль над федеральной администрацией. Он не является лидером партии в европейском смысле слова. Фактически властные функции распределены между президентом и конгрессом, внутри конгресса - между палатами, а внутри палат - между десятками постоянных комитетов.
В отличие от британского премьер-министра американский президент правит не через конгресс, а вместе с конгрессом. Хотя президент лишь формально считается главой партии, он не является таковым юридически. Активисты партии и поддержавшие ее кандидата избиратели ожидают от президента реализации программы, с которой он пришел к власти. Для этого президент должен создать кабинет министров, которые принимают его программу и способны провести ее в жизнь. Он должен также укомплектовать штат Белого дома, призванный содействовать достижению этой цели. Ключевую роль в реализации программы, с которой он пришел к власти, естественно, играет сам президент. Он может придать одним из положений больший, а другим - меньший приоритет, наложив тем самым долговременный отпечаток на процесс принятия решений.
Принято считать, что президент США должен быть выше партий и межпартийных конфликтов. В своей первой инаугурационной речи президент США Т. Джефферсон произнес ставшую знаменитой фразу: "Любое расхождение во мнениях не есть расхождение в принципах. Различаясь по названию, мы являемся приверженцами одного и того же принципа. Все мы - республиканцы, все мы - федералисты". Но поскольку выдвижение кандидатуры на пост президента всецело зависело от партий, в качестве кандидата той или иной партии президент должен установить и сохранить хорошие отношения с партийными руководителями, апеллировать к членам партии таким образом, чтобы заручиться их голосами для обеспечения поддержки своей кандидатуры. После же избрания у многих президентов ослабевают интерес и внимание к партии, и они адресуются прямо к электорату в целом.
Некоторые авторы выделяют также "ультрапрезидентскую" форму правления, где достигнута наибольшая независимость президента от высшего законодательного собрания. Следует отметить, что такой оборот событий, в сущности, коренится в самом способе избрания президента всеобщим прямым голосованием, что ставит его в независимое от парламента положение, поскольку парламент в принципе лишен возможности оказывать какое бы то ни было влияние на исход выборов. Более того, в ряде стран, обладая правом вето, президент располагает возможностями контролировать его деятельность. Следует к этому добавить и то, что, согласно конституции некоторых стран, например Франции, ряда африканских и латиноамериканских стран, президент вправе выступать с законодательной инициативой по вопросам, затрагивающим важнейшие сферы общественной жизни.
Показательно, что в 70-80-х гг., в условиях усиления реальных прерогатив исполнительной власти, многие аналитики не без оснований забили тревогу относительно наметившихся авторитарных тенденций в ряде индустриально развитых стран. Так, известный американский политолог А. Шлезингер считал, что президент США по объему сосредоточившихся в его руках реальных властных полномочий далеко превзошел многих монархов и императоров прошлого. М. Дюверже, используя подобные же аргументы, характеризовал режим, установленный Ш. де Голлем во Франции, как республиканскую монархию. По мнению же Ж. Клюзеля, "всеобщие выборы придают ему республиканский характер, однако речь идет все же о монархии, устанавливаемой в соответствии с длительностью президентского мандата каждые семь лет".
При парламентско-президентском, или президентско-парламентском, режиме исполнительной власти присущ своего рода дуализм, состоящий в том, что здесь руководящие исполнительные функции являются прерогативой и президента, и кабинета министров, ответственного перед парламентом. Особенность этой формы правления наглядно можно представить на примере Франции. Здесь ключевую позицию занимает президент, опирающийся на мощный, разветвленный бюрократический аппарат. Президент, от которого полностью зависят члены кабинета, разрабатывает стратегию экономического и политического развития страны. Особенность этого режима состоит в том, что здесь возможен конфликт между главой государства и главой правительства. Так было, например, во Франции в середине 80-х и начале 90-х гг., когда Елисейский дворец занимал представитель социалистической партии, а пост премьер-министра - представитель правоцентристских сил.
Сравнив преимущества и недостатки парламентского и президентского режимов, М. Дюверже пришел к выводу, что первый в его различных формах позволяет обеспечить эффективность и стабильность системы управления современного сложного общества. Он обладает большими возможностями для предупреждения, ограничения кризисов, которые могут представлять опасность для демократии. Что касается президентского режима, то он создает условия для формирования социологических предпосылок авторитаризма или иных форм диктатуры, как это можно продемонстрировать на примере краха парламентаризма в Италии в 1922 г., Германии в 1933 г., во Франции в 1940 и 1958 гг.
При типологизации режимов в рамках демократии ключевое значение, как говорилось, имеют соотношение или конфигурация властных институтов. А последняя, в свою очередь, определяется разделением властей. К системе диктатуры, или диктаторской политической системе, данный критерий не подходит, поскольку здесь вообще отсутствует реальное разделение властей. Поэтому в качестве главного критерия можно принять формы организации и функционирования унитарной иерархической власти.
По этому критерию в современной диктаторской политической системе различаются авторитарные и тоталитарные режимы. Внутри этих последних существует целая гамма особенностей, нюансов, модификаций. Например, в рамках тоталитаризма различаются большевистский, нацистский и фашистский режимы. Поскольку для нас эта проблема представляет наибольший интерес, она будет рассмотрена в главе, специально посвященной тоталитаризму. В авторитаризме тоже можно различать режимы с большей или меньшей жесткостью или "либеральностью" в организации властной вертикали. Например, военно-политическая диктатура А. Пиночета в Чили отличалась от авторитарного режима Чон ду Хвана в Южной Корее более откровенной опорой на репрессивный аппарат, большей интенсивностью террора и подавления и т.д. Существуют такие гибридные режимы, в которых органически сочетаются элементы как тоталитаризма, так и авторитаризма. К ним можно отнести, например, франкистский режим в Испании.
Чем отличается авторитаризм от тоталитаризма? Важнейшие аспекты этой проблемы будут рассмотрены в главе о тоталитаризме. Здесь затрону ее в самом общем виде. Для тоталитаризма характерны полное слияние, срастание в единое неразрывное целое общества и государства; общества, государства и партии; их вместе и единой идеологии; экономики, политики и идеологии и т.д. В авторитаризме такой тотальности может и не быть. Он использует в своих интересах слабость и неразвитость гражданского общества, но в отличие от тоталитаризма не уничтожает его. Здесь экономика сохраняет значительную степень самостоятельности. Сохраняется и плюрализм социальных сил. Авторитаризм может уживаться, сочетаться как с государственной, так и с рыночной экономикой. Переход от авторитаризма к демократии нередко означает смену политического режима без радикального переустройства экономического строя. Переход же от тоталитаризма на рельсы демократизации предполагает коренное изменение всей общественной системы.