Вехи развития политико-административной системы России
Дореволюционная и советская историография не оставили специальных исследований по рассматриваемой проблеме, хотя ее отдельные аспекты затрагивались косвенно в трудах по истории русского права и административно-территориального строя России. Среди этих работ особо выделяются исследования, посвященные местному управлению, административным и судебным учреждениям национальных окраин империи. Однако в них дается в основном эмпирический обзор законодательных и других актов, не охватывающий к тому же все регионы обширной и многонациональной державы22.
Историческая периодизация имеет первостепенное значение для изучения процессов становления и развития Российского государства. Вместе с тем данная проблема весьма трудна для решения, поскольку требует обоснованного выбора научных критериев, что весьма непросто сделать сейчас — в постсоветское время. Поэтому, оставляя ее глубокий анализ на будущее, ограничимся упоминанием наиболее важных принципов, которые необходимо учитывать при исследовании этой проблемы. Системный подход к административному строю любого государства диктует в первую очередь применение генетическою метода, способствующего выявлению путей становления, развития и эволюции политико-административной структуры и определения ее места в общегосударственной архитектонике. Именно такой, хотя и неосознанный и далеко не последовательный, подход дал возможность лучшим дореволюционным историкам русского права сделать ряд любопытных наблюдений и выводов. В частности, это касается весьма актуального и сегодня вопроса о механизме взаимоотношений между структурными подразделениями власти. Несмотря на то что многие из них неоправданно отождествляли исполнительную структуру с административной, главным остается то, что ее выделили в качестве одной из трех ветвей государственной власти. При этом деятельность центрального и провинциального аппарата разделялась на общегосударственную и локальную, местную — с учетом субординации между высшими и низшими инстанциями23.
Таким образом, административно-территориальную систему нужно рассматривать как итог длительного исторического процесса, который протекал в тесной связи с развитием общегосударственной структуры. Однако пути становления, эволюции и трансформации российской политико-административной системы, приобретя ряд общеконтинентальных черт, не были тождественны западноевропейской системе. В России процесс разделения функций законодательных, исполнительных и судебных инстанций, начавшись в Петровское время, затянулся на сравнительно долгий период. Кроме того, в условиях абсолютизма, выступавшего в форме неограниченной монархии, законодательные функции обрели довольно расплывчатый и нечеткий характер. Фактическое разделение властных полномочий происходило не между отчетливо выраженными структурами, а в основном по ведомственному принципу. Только в XIX в. наметилась тенденция к некоторому разграничению законодательной, исполнительной и судебной властей, особенно после учреждения Государственного совета. Однако этот орган нельзя в полном смысле этого понятия рассматривать как высший законодательный орган, поскольку он носил главным образом законосовещательный характер24
Административно-территориальное устройство является не только органическим компонентом государственной структуры, но и частью правительственного аппарата. В силу этого выделение определенных периодов ее становления и эволюции должно рассматриваться в совокупности с общей историей политической и социально-экономической структуры. Важное значение в этом плане имеет учет конкретного типа государственности, влиявшего непосредственным образом на административно-территориальное устройство. Следует отметить тот интересный факт, что действие административных органов в конституционных монархиях проявлялось сильнее, чем в самодержавно-абсолютистских государствах. Вместе с тем в обеих моделях весь бюрократический государственный аппарат выполнял и общие политико-идеологические функции, соответствующие конкретным государственным целям на различных этапах истории25
Административно-территориальное устройство отражало также этапы трансформации государственно-политического строя, что наиболее ярко проявлялось в реформах, контрреформах и в периоды социальных переворотов. Центральные и провинциальные органы власти зарождались, изменялись или ликвидировались в зависимости от замыслов и целей правящих кругов, господствующих сословий и приоритетных идеологических концепций26. Однако, будучи тесно связана с политической, а также социально-экономической структурой, административная система не была ее зеркальным отражением. В силу ряда причин, в частности субъективного фактора, в истории нередко возникало определенное несоответствие между сущностной основой и формой государственного и общественного управления, Примером могут служить Петровские реформы, когда была сделана попытка совместить взятую за образец шведскую коллегиональную административную модель с принципами неограниченной царской власти. В условиях феодально-крепостного строя коллегиональное начало входило в противоречие с идеей самодержавно-абсолютистской монархии. Очевидно, именно поэтому после смерти Петра Великого делается попытка заменить коллегии на служебные палаты и ограничить, сведя на нет, роль Сената27. При всех подобного рода "нестыковках" и "отступлениях" административно-территориальная структура в целом находилась в зависимости от типа государства и служила его коренным интересам.
Исходя из сказанного, нам представляется возможным выделить наиболее крупные и важные периоды в развитии политико-административной системы России. Этот вопрос имеет актуальное значение для исследуемой темы, поскольку в общих рамках системы формировались и эволюционировали различные модели управления в национальных окраинах огромной страны. Первый этап предлагаемой условной периодизации начинается с образования централизованного государства вXV в. и завершается Петровскими реформами первой четверти XVIII в. В этот период происходит расширение государственной территории в результате процессов воссоединения, мирного вхождения и завоевания соседних областей и стран. В состав Российского государства входят Левобережная и Слободская Украина, Восточная Белоруссия, Западная и Восточная Сибирь, Южный Урал, Прибалтика, некоторые регионы Северного Кавказа.
В первой четверги XVIII в. самодержавное государство с Боярской Думой превращается в неограниченную абсолютную монархию. "Монархов власть, — говорится в законах Петровского времени, — есть самодержавная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает"28 Наблюдается постепенное распространение органов государственно-административного управления на вновь присоединенные окраины, но этот процесс был довольно сложным, разновременным и неоднотипным. Основным содержанием его стал переход от приказной системы к коллегиальной форме управления. Сильный удар отжившему свой век старомосковскому общественному строю нанесла отмена кормлений и некоторых других пережитков архаических порядков29, основанных на знатности происхождения и близости к царскому престолу30. Благодаря реформам Петра I создаются новые административные единицы — губернии, основанные на принципе централизации государственной власти31. Возникают органы верховного бюрократического аппарата во главе с Правительствующим Сенатом32.
На следующем этапе, хронологически охватывающем вторую четверть XVIII в. и до начала XIX в., в придворных кругах все популярнее становится идея просвещенной монархии, почерпнутая из трудов европейских философов и юристов. Однако в реальной действительности она не имела сколько-нибудь заметного влияния на государственную практику и общественную жизнь. В рассматриваемый период ликвидируются многие коллегии, в 1727—1775 гг. проводятся реформы правительственных и административных органов власти. После разгрома пугачевского восстания усиливается централизация всех звеньев государственной власти, возрастают прерогативы и значение губернаторов на местах, укрупняются территориально-административные единицы в европейской и азиатской частях страны32. В целом этот отрезок времени характеризуется укреплением абсолютистской государственной машины. Попытки использовать на практике некоторые популярные французские теории о разделении властей фактически сводятся лишь к разграничению судебных и полицейских обязанностей33.
Важным этапом стал период до пореформенного времени, характеризовавшийся дальнейшим кризисом феодального строя и развитием капиталистических отношений. В такой обстановке наблюдалось естественное стремление приспособить государственный аппарат к изменениям в социально-экономической инфраструктуре34. В исследуемый отрезок времени к наиболее значительным преобразованиям в государственно-административной сфере следует отнести создание Государственного совета, Комитета министров, превращение Сената в высшую инстанцию суда и надзора. В итоге реформ 1802—1811 гг. возникла система ведомств с более четко выраженными функциями и субординацией между столичными и провинциальными органами власти. Образуются министерства, в организационной структуре которых заложен принцип сочетания централизации в форме единоначалия с элементами коллегионального устройства. Вместе с тем в первой половине XIX в, сохранялись многие административные, финансовые, судебно-полицейские, сословные органы управления предшествующего периода.
Вторая четвертьXIX в. — это пора наивысшего подъема абсолютизма в его военно-бюрократической форме, приближавшейся к деспотии. Апогей самодержавия, наступивший в годы царствования Николая I, сопровождался укреплением основ монархического строя. Созданный волей императора Инспекторский департамент гражданского ведомства ввел тотальный полицейский надзор над всеми слоями российскою общества35
Таким образом, означенный период характеризуется гиперцентрализацией всех горизонтальных и вертикальных структур власти. В государственных учреждениях вводятся строгие порядки, особенно в окраинных губерниях и наместничествах, где происходит слияние военных и гражданских форм управления. Однако поражение самодержавия в Крымской войне чрезвычайно обострило вопросы, связанные с социально-экономическими преобразованиями и реформой государственно-административного аппарата.
На следующем этапе (вторая половина XIX — началоXX в.) наиболее крупным событием стала реформа 1861 г., отменившая крепостное право в России. В общественной и государственной жизни страны произошли определенные прогрессивные изменения. отразившиеся и на системе административно-территориального управления. Реформы 60—70-х гг. исходили из благих намерений и идей уравнивания прав всех сословий, расширения самодеятельности местного аппарата, уменьшения контроля и опеки, разделения функций исполнительных и судебных инстанций. В большинстве регионов страны были учреждены выборные органы городского самоуправления и гражданского суда, а в центральных областях — земские управы36. Однако кризис, возникший в обстановке нарастания революционного движения, привел к ужесточению правительственного курса. В результате серии контрреформ были сведены на нет многие достижения пореформенного времени и сделана попытка вернуться к старым порядкам37. Вводятся чрезвычайные законы, создаются Особые совещания и Верховная распределительная комиссия, подчинившая все правительственные ведомства и учреждения, в том числе и военные. Расширяются чрезвычайные права генерал-губернаторов и судебно-полицейских инстанций. В эти же годы возрастает роль Комитета министров и Особых комитетов, заменивших собою наместничества на Кавказе, в Сибири и в Царстве Польском38.
Последний этап — с конца XIX в, и до Октября 1917 г. — отмечен все более твердыми шагами по пути развития буржуазной конституционной монархии и федеративной республики. В преддверии нового столетия усиливаются централизаторские тенденции в государственно-административном устройстве России; ограничивается самостоятельность местных органов власти, возрастают карательные функции правительственного аппарата. Однако в годы первой русской революции принимаются законы о свободе печати, собраний и общественных союзов. Государственная Дума объявляется законодательной инстанцией, но она не может принимать самостоятельные решения без санкции императора и согласия Государственного совета39. Возникает особый "дуалистический тип конституционного государства", в котором сочетаются принцип самодержавия и парламентаризма40
В рассматриваемый период активизируется политическая жизнь не только в центре, но и в национальных регионах страны, особенно в связи с выборами в Государственную Думу. Хотя по западным меркам это был скорее законосовещательный, нежели представительный орган власти, тем не менее выборы в нее имели огромное значение для политической жизни России. В Думу вошли и депутаты от окраин империи, но после третьеиюньского переворота появляется новый избирательный закон, ограничивший представительство в ней национальных регионов, а некоторые из них, в частности Средняя Азия, были вообще лишены права избирать своих депутатов в III Государственную Думу41
В этот исторический отрезок времени наряду с демократическими преобразованиями отмечается тенденция к возрождению методов чрезвычайного управления. Наглядным примером служит восстановление в период первой русской революции Кавказского наместничества. Вместе с тем сохраняются основные принципы административно-территориального деления с некоторыми изменениями в Сибири и на Дальнем Востоке42
Февральская революция не успела внести коренных перемен в политико-административную структуру России. Временное правительство сохранило, включив в правительственный аппарат, Государственный совет и Совет министров. Осталась и Государственная Дума, а также подвергшиеся незначительной организационной перестройке Сенат и Синод. Более значительные изменения произошли на окраинах, где были упразднены губернаторы, полицмейстеры, градоначальники и т.д. и вместо них назначены специальные комиссары, подчинявшиеся непосредственно Временному правительству. Почти одновременно создаются выборные органы — комитеты местного управления и самоуправления. Широкое распространение получают земства, появляясь там, где их раньше не было, — в Сибири, Казахстане, Южном Поволжье43. В обстановке двоевластия в европейской части России образуются Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а в азиатской — Советы трудящихся мусульман. В Средней Азии возникает Туркестанский комитет, а на Кавказе — Особый Закавказский комитет. В различных окраинах империи накануне Октябрьской революции усиливается движение за национально-культурную автономию и суверенную государственность44.