Факторы образования и развития административной системы

Становление и эволюция политико-административной системы многонациональною Российского государства определялись це­лым рядом объективных и субъективных причин. Доминирующее и приоритетное значение среди них имели природно-географические, общеисторические и этносоциальные факторы. Географичес­кая среда оказывала главным образом влияние на пространствен­ную конфигурацию и территориальные параметры административ­ных единиц. Историческая ситуация, включая внутриполитический и геостратегичсский компоненты, воздействовала на особенности и статус местных форм временного и стационарного управления. Большую роль при этом нередко играли международные соглаше­ния, причем вне зависимости от насильственного или мирного пути вхождения регионов в состав империи. Социально-этнический фак­тор в значительной мере определял характер взаимодействия общественно-экономических процессов с гражданским и военным устройством и территориальное размещение коренного и пришло­го населения.

Формирование и развитие Российской державы невозможно рассматривать как вне исторического времени, так и вне географи­ческого пространства. Специалистами давно замечено, что горные ландшафты, затрудняя общение народов, разделяли их на отдель­ные владения и общества. В отличие от них равнинные условия благоприятствовали сближению этносов и образованию крупных государств¹⁰³.

Отечественные дореволюционные ученые придавали географи­ческому фактору огромное значение в сложении политического ядра Русского государства на обширных просторах Восточно­европейской равнины. Не преувеличивая роли природных условий в данном процессе, нельзя и умалять их значение в становлении российской государственности¹⁰⁴. "По речным бассейнам, — писал В.О. Ключевский, — рано обозначились различные местные груп­пы населения и сложились политические области, земли, на кото­рые делилась долго страна"¹⁰⁵.

Восточноевропейская, или Русская, равнина переходит на юге в маловодную безлесую степь, естественным продолжением кото­рой служат пустыни и степи Центральной Азии. Соединяясь через так называемые Урало-Каспийские ворота с Евразией, равнина тянется суживающейся полосой к западу, достигая Азовского и Черного морей. Южнорусские степи с давних времен служили зоной контактов и взаимодействия оседлых и кочевых народов и культур. На протяжении веков создавалась обоюдная "сила географического притяжения", стремление к интеграции как мир­ными, так и насильственными средствами¹⁰⁶.

Присоединение к Российскому государству новых территорий и их колонизация зачастую проходили по великим речным и отчас­ти морским путям. Завоевание и освоение громадных пространств Сибири и Дальнего Востока оказалось бы просто невозможным без использования местных водных артерий. Российское проник­новение даже в пустынные регионы Средней и Центральной Азии было во многом связано с Каспийским и Аральским морями и крупными реками — Аму-Дарьей и Сыр-Дарьей.

Вдоль побережья и в бассейнах рек издавна возводилась цепь военных линий с крепостями, острогами, зимовьями, дистанционными поселениями и городами, становившимися административ­ными центрами того или иного края. Крупные реки становились границами новых политико-административных образований, а горные хребты и моря пограничными рубежами с сопредель­ными державами¹⁰⁷.

Природно-географическая среда влияла и на особенности мест­ного территориально-административного устройства. В условиях аридных климатических зон оно определялось пределами земле­дельческих оазисов и присущейим сетью оросительных каналов. В этом аспекте интересна и определенная зависимость админист­ративного устройства от средств коммуникации и размеров соот­ветствующих территориальных единиц. Давно установлено, что при обширности и удаленности таковых от центра органы местной власти оказывались либо рассредоточенными и слабыми, либо без эффективного государственного контроля, в результате чего осо­бый размах обретали взяточничество, коррупция и разгул бюро­кратии. Подобная ситуация создавалась повсюду, где ослабевал административный надзор и усиливались сепаратистские настро­ения¹⁰⁸.

Географическая среда в определенной степени влияла и на функции административных, в особенности провинциальных, уч­реждений. При этом,чем больше по территории была та или иная административная единица, тем более широкими полномочиями наделялись местные властные инстанции¹⁰⁹. Необходимость рас­ширения их функций диктовалась многими причинами, из которых наиболее важными являлись громадные расстояния и отсутствие мобильных средств коммуникации, главным образом транспорта и связи.

Влияние естественных географических условий на админист­ративное устройство регионов проявлялось не только в опосредо­ванной, но и в самой прямой форме. Наличие природных, в особен­ности рудных и минеральных, богатств обусловливало необходи­мость учреждения специальных отраслевых ведомств. В частности, потребность в железе, стали, чугуне и других промышленных ме­таллах стимулировала возникновение особых горно-заводских ад­министративных округов на Урале и в Сибири. Поэтому характер­ной чертой этих российских областей стало сочетание территори­альных и функциональных органов местного управления.

Природно-географические факторы проявлялись и в других сферах политико-административной системы окраин. Важное зна­чение при этом имело их пограничное положение, что обычно вело к созданию государственных таможен с соответствующим штатом военных и гражданских чинов.

Административная система зависела также от экономического фактора, но его воздействие не было однозначным в многовековом процессе: прагматические расчеты и интересы не играли приоритет­ной роли на первоначальных этапах образования громадной Рос­сийской империи. Даже выгоды от сибирской пушнины и золота имели "незаметное значение", уступая внешнеполитическим и геополитическим целям государства. Поэтому исследователи прошло­го видели здесь коренное различие между российской и европей­ской политикой, направленной прежде всего на "обогащение мет­рополии за счет заводимой колонии"¹¹¹.

Однако в ходе капиталистического развития экономический фактор обретает все большую весомость. Важную роль наряду с геостратегическими и другими целями начинает играть поиск источников сырья и рынков сбыта. Россия начиная с середины XVI в. вывозила полотно (льняное и парусиновое), поташ, смолу и прочие товары, а взамен ввозились шелковые ткани, сукна и другие текстильные изделия¹¹². В XIX в. отечественные, в частности московские, фабриканты стремятся утвердиться на рынках соседних государств, в особенности в Средней и Централь­ной Азии. В Хиву, Бухару, Коканд, Туркмению, в Восточный Туркестан вывозятся железная руда, посуда, оружие, сахар, мануфактурные ткани и т.д. Русские предприниматели старались вытеснить с местных рынков западные товары, из которых наибольшим спросом пользовались английские сукна. В то же время Россия импортировала восточные шелка, мерлушки, породистых коней, шерсть, кожи и прочие товары и сырье. Особым спросом пользовался среднеазиатский хлопок, в котором нуждалась интенсивно развивавшаяся текстильная промышлен­ность страны¹¹³. Интересы прогрессировавшей российской эконо­мики оказали свое влияние на присоединение к России обширных степей и земледельческих оазисов Средней Азии и Казахстана. Этот процесс сопровождался адаптацией, трансформацией и со­зданием новых административных единиц в составе Российского государства.

Природный фактор сказывался и на организации и размещении территориально-административных органов. В XIX — начале XX в. в России функционировали основанные на этом принципе Сибирский и Закавказский комитеты. Существовали также специ­альные административные органы управления, связанные с ис­пользованием природных богатств, управлением средствами связи и транспорта: в частности, в центральном и местном подчинении находилось десять горных областей и ведомств — Уральская, Западно-Сибирская, Восточно-Сибирская, Волжская, Кавказская и т.д.

Географическое, точнее, геостратегическое положение влияло в определенной степени и на крут полномочий высших админист­ративных органов власти в регионах.Особое значение при этом имело пограничное положение крупных провинций и областей на южных и восточных рубежах империи. Известно, что сибирские воеводы, туркестанские генерал-губернаторы, кавказские намест­ники обладали правом поддерживать с царского разрешения внеш­неполитические связи с сопредельными государствами.

Формирование новых государственных и административных границ затрагивало многие стороны жизни народов, оказавшихся в составе Российского государства¹¹⁴. Прежде всего это повлекло за собой определенные этносоциальные последствия, но значение дан­ного фактора не было многоплановым. Население присоединенных регионов, в особенности южных и восточных окраин, в ходе раз­граничения с соседними государствами оказалось раздробленным на части. В других случаях произошел отток части коренных жителей, мигрировавших в сопредельные зарубежные страны. Од­нако в рамках единой империи шли и интеграционные процессы, сложились новые этнические территории, сформировалась об­щность разрозненных прежде политически и экономически народов и дисперсных групп населения. Включение неоднородных по уров­ню общественного строя, хозяйственной жизни и культуре этносов в русло общероссийского рынка позитивно влияло на их историчес­кое развитие¹¹⁵.

В огромной Российской державе административные границы за редким исключением неполностью или совсем не совпадали с эт­ническими территориями и поэтому не были четко обозначены. Особенностью некоторых окраин вместе с тем являлось тождество между административными и родоплеменными образованиями. В этом отношении наглядным примером служат охотничьи и коче­вые народы Сибири, Приуралья, Дальнего Востока, Средней Азии, Казахстана, среди которых практиковалась так называемая "улус­ная система", опиравшаяся на вековые производственные тради­ции и выборное начало в практике общественно-политической жизни.

После вхождения в состав России кочевые и бродячие "инород­ческие поколения" Восточной Сибири, Алтая и других территорий региона сохранили принадлежавшие им родовые земли. Всеми делами их внутреннего управления ведали патриархально-родовые общины и утвержденная царским указом особая Степная Дума¹¹⁶. В исследуемом плане значительный интерес представляют и коче­вые народы Среднего Поволжья и Южного Урала, присоединен­ные к России в XVI в. Степное население этого региона было отдано под управление Приказа Казанского дворца, а другая его часть — в основном зауральских башкир — включена в систему управления Тобольской, Верхотурской и прочих уездов Западной Сибири. Башкирское население Уфимского уезда, подчиненное администрации Приказа Казанского дворца, было разделено на четыре области или так называемые дороги¹¹⁷. В это понятие входили кочевые волости, состоявшие из определенного количест­ва родов, именовавшихся аймаками и тобами. Такие волости являлись своеобразными административно-родовыми единицами, которые из-за регулярных сезонных передвижений для выпаса скота были неудобны для управления. Однако по мере оседания номадов на земле кочевые башкирские "дороги" постепенно трансформировались в территориально-хозяйственные организа­ции. Этот процесс сопровождался медленным вытеснением биев — глав волостей — и заменой их новой служилой знатью — тарханами, которые были непосредственно связаны с русскими властями=118.

Этносоциальный фактор, несомненно, сказался на становлении и развитии политико-административного устройства националь­ных окраин России, хотя его реальное воздействие проявлялось больше в завуалированной форме, поскольку российская админи­стративная система опиралась не на этнический, а территориаль­ный принцип. Концептуальной базой такого подхода служила идея единого и неделимого централизованного государства. Тем не менее между этносоциальным фактором и местным администра­тивным устройством обнаруживается прямая и обратная связь.

Функциональный характер и национальный состав аппарата окраинного управления зависел от наличия или отсутствия тради­ций местной государственности, степени и уровня развития право­вых и других норм общественной жизни. Определенное значение имело также геостратегическое, внешнеполитическое и социально-экономическое положение той или иной окраины. Царские власти уделяли, особенно на переходных этапах становления региональ­ной системы управления, большое внимание обеспечению военной безопасности, сбору налогов и выполнению прочих администра­тивных функций. Для этого они привлекали обычно представите­лей местной знати, соблюдая подчас своеобразный паритет в усло­виях многонациональности и этнической чересполосицы. Знамена­тельно, что в начале XIX в. в ряде городов Закавказья при избрании депутатов в магистраты учитывалась необходимость равного пред­ставительства для населявших их разных национальностей. Депу­таты решали хозяйственные вопросы, руководили общественными работами, занимались раскладкой и сбором податей и налогов.

Правительственные органы нередко оставляли неприкосновен­ными старый порядок управления, в особенности местным сель­ским населением. Так, в ареале расселения тюркоязычных групп Картли и Кахети сохранялась власть их вождей — агаларов и меликов, но они были подчинены грузинским князьям (моуравам). Однако после ликвидации здесь царской власти Багратидов ад­министративный контроль над моуравами стали осуществлять русские чиновники¹¹⁹.

Влияние этносоциального фактора на административное ус­тройство окраин имело свои региональные особенности, в частно­сти в зависимости от времени и условий вхождения того или иного края в состав России. Обычно на раннем этапе, соответствующем эпохе позднего феодализма, регионы просто включались в общероссийскую политико-административную систему. После завоева­ния, например, Поволжья на коренных "инородцев" (татар, чува­шей, мерян, черемисов, вотяков) была распространена та же управ­ленческая практика, которая существовала в центральных областях России. Местная аристократия — "мурзы, князья и татары" — приравнивалась к служилому русскому сословию и соответ­ственно этому получала за службу поместья и вотчины. Но в нача­ле XVIII в. права эти были несколько ограниченны: инородческая знать могла владеть землями с "сидящими" на них православными крестьянами лишь при условии принятия христианства¹²⁰.

Этносоциальный фактор наиболее сильно проявлялся в экс­тремальных условиях, что нередко серьезно отражалось на мест­ной административной системе. Значительный интерес в этом отношении представляет крестьянское восстание 20 — 30-х гг. XIX в. в Закавказье, вызванное социальной и налоговой полити­кой царских властей. В ответ на это в 1840 г. по указу Николая I принимается новое законодательство по управлению краем. Вза­мен устаревшей военно-комендантской формы правления была введена система административного деления на губернии, уезды и участки. Были учреждены Грузинская и Имеретинская губернии и Каспийская область с центром управления в Шемахе¹²¹. Замет­ное возрастание роли этносоциального фактора наблюдалось при трансформациях и изменениях политико-административных прин­ципов управления в национальных окраинах. Особое значение при этом имело введение земства и других форм местного самоуправ­ления в полиэтничных регионах. Классическим примером в этом отношении служит Тифлис — один из крупных городских центров Закавказья. Выборы в магистрат, проводившиеся здесь в начале XX в., обрели характер своеобразного противостояния кандида­тов от трех основных слоев городского населения — грузин, армян и русских. Однако обусловливалось это отнюдь не этническими, а более глубокими, экономическими и социальными причи­нами¹²².

Другой формой проявления этносоциального фактора в наци­ональных регионах явилось зарождение и развитие нового слоя "инородческой" бюрократии. Общей тенденцией самодержавной политики на местах было привлечение элиты коренного населения окраин к административному управлению.

Российские государственные учреждения, как известно, разделя­лись по функциональному признаку на монократические, коллегиональные и смешанные. Закономерностью развития структуры бюрократических ведомств являлось, как это ни парадоксально, то, что при высокой степени централизации их аппарат становился еще более громоздким и разветвленным. В противоположность этому декомпенсационные процессы вели к сокращению и упроще­нию бюрократической структуры, что было довольно редким явле­нием в повседневной действительности. Особую категорию состав­ляли и органы самоуправления, которые в специфических условиях страны представляли собой некие полуофициальные учреждения.

Образование многонационального Российского государства со­провождалось постепенным формированием нового маргинально­го чиновничества. Разумеется, господствующее положение в реги­ональном управлении занимала русская военная и гражданская администрация. Но потребность в тесных повседневных контактах с коренными жителями обусловливала необходимость привлече­ния к управлению местной феодальной знати и родовых вождей.

В Прибалтике основную роль в местном управлении играли остзейские бароны — представители дворянства немецкого и швед­ского происхождения. Прибалтийская землевладельческая элита являлась помощником (регирунгсгерат) российских губернаторов. После вхождения в состав России здесь сохранились коллегии выборных дворян (ландратов), контролировавших деятельность администрации и судебных инстанций. Особенностью края было и то, что делопроизводство велось на двух языках — русском и немецком, и это стимулировало появление более многочислен­ных по сравнению с внутренними губерниями государственных канцелярий¹²³.

Сходный характер носил процесс интеграции и адаптации мест­ных традиционных институтов управления и в Восточном Закав­казье послеего присоединения к России. В сельских районах Картли и Кахети власть на первых порах осталась у грузинских моуравов, а в юридической практике сохранились так называемые законы царя Вахтанга. Почти не изменились до ликвидации авто­номий и органы управления в ханствах и других владениях Закав­казья и Северного Кавказа. В земледельческих областях этих реги­онов вся политико-административная система основывалась на территориальном, а в кочевых — на родоплеменном принципах¹²⁴.

Аналогичная, хотя и не тождественная, система управления была введена в Поволжье, на Южном Урале, в Сибири, Казах­стане, Средней и Центральной Азии. Здесь, в степной зоне, по-прежнему властвовали вожди и старшины кочевых родов и племен, которые постепенно превращались в опору царской администра­ции на местах. Представители "инородческой" знати получали классные чины, жалованье, награды, становились фактически госу­дарственными служащими.

Российское законодательство не ограничивало, за редким ис­ключением, право нерусских на поступление в государственный аппарат. Однако в реальной действительности такая возможность была скорее исключением из-за общего низкого уровня грамотнос­ти и весьма слабого европейского образования. Кроме того, существовали и прямые запреты на государственную службу для ино­странцев, евреев, а также купцов второй гильдии. В дальнейшем иностранцев стали принимать в качестве преподавателей, телегра­фистов, специалистов горного и монетного дела. Разрешили брать на государственную службу и евреев, окончивших университеты со степенью кандидата или с дипломом первой степени. Однако такие случаи в целом были редки, так как существовали ограничения на их прием в высшие учебные заведения¹²⁵.

Представители коренных народов занимали главным образом штатные должности в низовом аппарате местного управления. В средних и верхних эшелонах власти их было мало, особенно на первых этапах после вхождения в состав России. Довольно показа­тельно, что в Поволжье за три века пребывания в составе империи удельный вес чувашского, марийского, удмуртского чиновничества оставался весьма незначительным. Объясняется это ограниченны­ми для широких масс реальными возможностями получить универ­ситетское образование. Согласно табели о рангах, к замещению должностей (начиная с VIII — IX класса) допускались только лица с высшим образованием. Поэтому в окраинном государственном аппарате было много служащих, не имевших классного чина и со­ставлявших низшее звено администрации и суда¹²⁶.

Разумеется, удельный вес и состав "инородческого" чиновниче­ства были неодинаковы в разных национальных окраинах России. В то же время бесспорный факт, что оно составляло преимущест­венно среднюю и низшую ступень местного аппарата управления. Это главным образом — служащие, занимавшие должности надворных советников, коллежских асессоров и т.д. Заметное расшире­ние контингента "чиновничества средней руки" наблюдалось во многих российских провинциях в пореформенное время. Опреде­ленные сдвиги в динамике чиновничьих кадров национальных реги­онов произошли в конце XIX — началеXX в. Местные административные и другие учреждения пополнили выходцы из мещанства и прочих сословий, которых раньше не принимали на государст­венную службу без аттестата об окончании вуза¹²⁷.

Провинциальный аппарат отличался еще большей, чем в цен­тре, неоперативностью при решении административных и судеб­ных дел. Местное чиновничество нередко занималось волокитой, приписками, затягивало делопроизводство на длительные сроки. Сама же служба в провинциальных органах власти была выгодной, так как маргинальные чиновники получали довольно высокие должностные оклады по сравнению с бюрократией центральных учреждений страны. В Чувашии, например, титулярный советник получал 250 рублей, коллежский советник (чиновник VIII класса) — 300 рублей в год, что превышало жалованье за аналогичную должность в столице¹²⁸.

Царское правительство старалось проявлять определенную гибкость в своей административной политике в национальных регионах страны. Вопреки довольно распространенному мнению, ставка делалась не только и не столько на военную силу, а прежде всего на правовое регулирование местной системы управления. Особое значение это имело в окраинах с многонациональным составом населения.Один из примеров — Закавказье, где издавна вперемежку и в близком соседстве жили относившиеся к разным этносам и конфессиям народы. Известны случаи, когда русские власти соблюдали принцип их равного представительства в мест­ных городских и сельских органах власти¹²⁹.

Царское правительство нередко проводило такую же политику и в других национальных окраинах. И объяснение здесь не только в чисто политических расчетах: заставляла и необходимость обес­печивать спокойствие и безопасность на границах империи. Вместе с тем следует отметить, что подобная политика носила довольно непоследовательный и противоречивый характер. Самодержавие не заботилось, как правило, о совпадении административно-тер­риториального устройства окраин с реальной картиной расселения коренных народов. Поэтому нередко части одного и того же этноса оказывались в разных воеводствах, губерниях, волостях. Отсутствие фактического соответствия между национальным и территориальным строем объективно укрепляло государственное единство, но создавало и определенную почву для недовольства местных народов.