Правовое регулирование деятельности государственных служащих

Правовое регулирование служебной профессиональной деятельности государственных служащих заключается в указании и закреплении в соответствующих нормативно-правовых актах задач, функций и полномочий, организационных и правовых форм и методов деятельности каждого государственного служащего.

Право играет решающую роль в организации государственной службы. Право в обеспечении морали государственных служащих доминирует, прописывается устройством государственной службы соподчиненность, циклы сменяемости, система наказаний, смещений и т.д.

Таким образом, в государственной службе право является главным регулятором отношений между людьми внутри системы госслужбы и с внешним миром. Этика госслужащего занимает вспомогательное положение.

Цель права: унифицировать и стандартизировать поведение государственных служащих с тем, чтобы ни частая сменяемость, ни малый объем общения населения с чиновником не смогли повлиять на восприятие фигуры чиновника как представителя государства.

Факторы, влияющие на унификацию норм государственной службы в различных странах, таковы:

6. Глобализация экономики и образование единого экономического пространства, которое потребовало единства регулирования экономических процессов.

7. Обострение экономических проблем и глобальных проблем современности, что потребовало создания различных международных организаций.

8. Образование крупных центров международного значения по подготовке управленческой элиты, где в тесном контакте работают представители различных государств.

9. Формирование мощных международных коммуникационных систем, которые сделали более близкими отношения между нациями, кроме того, пропаганда через средства массовой информации определённых образцов поведения, манер, этикета.

10. Многоплановое развитие форм общения потребовало совершенствования систем и усвоения норм этикета.

11. Децентрализация управления на региональном и муниципальном уровне, вовлекшая в активную форму управления новые слои общественности и госслужащих.

Существенную роль в сближении норм этики госслужбы сыграли и новые тенденции, проявившиеся в условиях реформирования государственного аппарата в конце ХХ века: сращивание бизнеса и государственной службы, бизнеса и политики. Этика бизнеса, проникшая в госслужбу, всегда была более универсальна и унифицирована, чем административная.

Отношение к государственной службе, ее организации и регламентированию, прохождению ее чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. Указ Петра I «Табель о рангах», изданный в 1722 г., заложил ее прочную базу. Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.

В годы Советской власти издается немало актов, посвященных государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, классных чинах, порядке аттестации, укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.

В 1980-х гг. началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе, но ее так и не удалось завершить. В настоящее время правовой институт государственной службы является межотраслевым, включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права, связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступления», но особенно тесно – с трудовым правом.

В современной России была создана новая, значительно расширенная и измененная нормативная база государственной службы. Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. В ней впервые (по сравнению с конституциями СССР и РСФСР) содержится термин «государственная служба».

Основной закон страны в то же время не устанавливает в полной мере детально важнейших положений о государственной службе, а лишь включает в себя конституционно-правовые положения, в той или иной степени, регламентирующие важнейшие основы современной государственной службы в России.

Первая попытка создания законодательной базы государственной службы была сделана в 1993 г., после принятия Конституции, утверждения «Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации» как нового института власти. Затем последовал Указ Президента Российской Федерации, утвердивший в 1995 г. Реестр федеральных государственных должностей Российской Федерации, а также Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ, регулирующий общие положения и раскрывающий конституционные принципы построения государственной службы.

Следующим по значению актом является ФЗ «Об основах государственной службы РФ», принятый в 1995 г. В нем даны нормативная характеристика государственной должности и классификация должностей, урегулированы основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы и способы обеспечения ее эффективности.

В 2005 г. вступил в действие ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», существенно меняющий сложившуюся модель государственной службы. В частности введены новые категории должностей государственной службы (более точно отражен характер разделения политико-патронажных и административных функций в государственном аппарате); классные чины гражданской службы и порядок их присвоения (через квалификационный экзамен); расширен и конкретизирован перечень правоограничений и требований к служебному поведению гражданских служащих; введено понятие конфликта интересов на гражданской службе; конкретизированы условия и порядок проведения конкурса для замещения должностей гражданской службы, аттестации гражданских служащих, их переподготовки и повышения квалификации. Отрегулированы особенности заключения служебных контрактов, их содержание и изменения. Определено понятие «кадровая работа» на гражданской службе, уточнены социально-правовые гарантии гражданских служащих. Введено понятие должностного регламента гражданского служащего, которым определяются должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего, детализирован порядок наложения дисциплинарных взысканий и служебных проверок, предусмотрено создание комиссий по служебным спорам, служебному поведению и конфликту интересов. Допускается возможность более гибкой и дифференцированной оплаты труда гражданских служащих. До принятия этого закона ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Трудовой кодекс РФ рассматривали отношения гражданских государственных служащих как трудовые отношения, в регулировании которых имелись установленные законом особенности. Теперь значительная часть этих особенностей отменена. В части, касающейся регулирования служебных отношений государственных служащих, закон почти целиком воспроизводит соответствующие положения Трудового кодекса.

Другая группа актов регламентирует тот или другой уровень государственной службы. Это «Положение о федеральной государственной службе», утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. и др.

Третья группа источников института государственной службы – федеральные акты, определяющие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе законы РФ: «О прокуратуре РФ», «О воинской обязанности и воинской службе», «О службе в таможенных органах РФ». Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом РФ в 1993 г. «Положение о службе в органах внутренних дел РФ» и «Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ».

В следующую группу источников входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Из этой самой большой группы источников наибольший интерес представляют: Указы Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1994 г.; «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в РФ» от 3 июня 1993 г., Указ № 111 от 1 февраля 2005 г. «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценка их знаний, навыков и умений (профессионального уровня); Указ № 112 от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Вводится новая процедура оценки профессионализма государственных служащих. Часть этой процедуры – конкурсное замещение должностей. Конкурс проводится во всех случаях, кроме назначения руководителей, советников и заключения срочного служебного контракта. Принятие решения делегировано руководителю того государственного органа, где открывается вакансия; Указ № 113 от 1 февраля 2005 г. «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим».

Также вводится новая система чинов и классов в государственной службе; Указ № 110 от 1 февраля 2005 г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением оплаты труда гражданских служащих.

Следует отметить, что, будучи концептуально проработанной и нормативно обеспеченной, реформа госслужбы в России столкнулась с тем же комплексом проблем, что и административная. Главные из них – отсутствие координации при проведении изменений и затянутость самих инноваций, в результате чего институциональные нестыковки и явное запаздывание с нормативным обеспечением осуществляемых преобразований приводит к девальвации уже принятых мер и введенных норм.

Западные исследователи выделяют следующие недостатки использования законов в качестве инструмента управления административной этикой:

Во-первых, жесткое законодательное регламентирование поведения государственных служащих в определенном смысле противоречит основным принципам этической реформы государственного управления. Изначально разработка стандартов поведения государственных служащих имела целью указать чиновнику на проблемные с точки зрения общественной морали области государственного управления и помочь государственному служащему решать этические проблемы, возникающие в процессе исполнения им должностных обязанностей. Акцент при этом делался не на детальной нормативной регламентации повседневной деятельности государственного служащего, а скорее на выработке полезных рекомендаций и создании системы консультирования. Подобный подход должен был способствовать формированию определенного морального климата государственной службы, который обеспечил бы надлежащее поведение чиновников в любых ситуациях, в том числе не предусмотренных нормативными актами. Впоследствии такой подход претерпел изменения, однако недоверие к законодательному регулированию этики государственной службы сохранилось.

Во-вторых, использование законодательства в управлении административной этикой сопряжено с существенными проблемами. Механизм разработки и принятия законов во многих странах недостаточно гибок. Особенности законодательного процесса часто не позволяют оперативно реагировать, например, на изменение требований к государственной службе со стороны общества или на появление новых проблемных областей, нуждающихся в регулировании. Кроме того, нормы законов имеют общий характер и, следовательно, не могут учитывать специфику службы в различных органах государственной власти. Поэтому в законодательстве большинства стран закрепляются базовые принципы поведения, тогда как подробные стандарты содержатся в подзаконных нормативных актах.

Тем не менее, несмотря на отмеченные недостатки, законодательство является важнейшим элементом этической инфраструктуры любого государства, проводившего этические реформы государственной службы. Принятие соответствующих законов, как правило, становится первым шагом при создании системы управления административной этикой и ее отдельных составляющих.

Законодательство также гарантирует соблюдение правил и стандартов поведения, так как:

5) по сравнению с нормативными актами, разрабатываемыми отдельными органами государственной власти, закон вводит единую систему правил и оставляет меньше возможностей для их произвольной трактовки;

6) традиционно именно законами определяются меры наказания, порядок их наложения и устанавливаются соответствующие процедуры расследования.

В работах отечественных исследователей отмечается, что установление в законодательстве конкретных требований к служебному поведению должностных лиц позволит гражданам ожидать и требовать от них определенного поведения, что создаст предпосылки к постепенному изменению традиционной для России картины взаимоотношений государства и гражданского общества, повышению доверия к власти, созданию определенных гарантий защиты от чиновничьего произвола.

Практика зарубежных стран достаточно представлена примерами законодательного регулирования правил служебного поведения, среди которых: Моральный кодекс государственных служащих (в Великобритании); кодекс этики государственных служащих, Закон об этике служащих государственных органов, Закон о реформе этических норм (в США); ряд законодательных актов Франции, Рекомендации Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения государственных служащих и др.

С правовой точки зрения допустимость законодательного закрепления требований к служебному поведению определяется тем, что деятельность должностных лиц связана с распоряжением властными полномочиями, обладает высокой социальной значимостью, в связи, с чем к ней необходимо предъявлять особые, повышенные требования.

В России базовым законом, устанавливающим правовые основы статуса служащих, является Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г., который действует в части, не противоречащей Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации», а также Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Закрепление правил служебного поведения среди принципов служебного поведения, обязанностей служащих, ограничение их деятельности не носит в этих законах комплексного характера. Недостаточно разработаны и механизмы контроля за соблюдением правил служебного поведения, ответственности за нарушением этих правил.

Так, в Законе «О системе государственной службы Российской Федерации» установлена специфическая модель законодательного закрепления правил служебного поведения – в соответствующих законах об отдельных видах государственной службы с учетом особенностей данного вида государственной службы.

Такой подход в целом обоснован, так как существуют правила служебного поведения (например, на военной или гражданской службе), которые носят не поддающийся унификации, исключительный характер, но он имеет и свои недостатки. В частности, закрепление правил служебного поведения в разных законах о государственной службе существенно снижает эффективность их воздействия на служащих и на иных граждан, которым трудно ориентироваться в обширном законодательстве о государственной службе, статусе высших должностных лиц. Кроме того, в законах об отдельных видах государственной службы неизбежно дублирование отдельных правил поведения и гарантий их соблюдения, что вряд ли целесообразно.

Можно сделать вывод о том, что кодекс служебного поведения носит комплексный характер, предмет его регулирования в сфере служебного поведения шире, чем у законов о государственной службе. Все это важно для моделирования оптимального и добросовестного поведения, для формирования в России современной профессиональной бюрократии, приоритетом для которой являются государственные, а не личные и корпоративные интересы. Кодекс служебного поведения может создать базу для смещения нормы поведения от отклоняющегося, нередко господствующего в органах государственной власти и воспринимающегося в качестве правила, в сферу добросовестного служебного поведения, что окажет существенную помощь тем добросовестным чиновникам, которые на сегодняшний день, оставаясь в меньшинстве, вынуждены приспосабливаться к общей служебной среде.