Конституционные аспекты взаимоотношении

рых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития государства (часть 2 статьи 1).

Таким образом, понятие "подрыв безопасности государства" носит обобщающий характер и включает насильственное изменение конституционного строя и территориальной целостности государства. В понятие безопасности государства указанный закон включает также его суверенитет.

Как видим, в Законе РФ "О безопасности" критерии также недостаточно определенны, и именно Конституционный Суд призван их конкретизировать применительно к данному делу о проверке конституционности Указов Президента РФ и конституционности КПСС и КП РСФСР.

Ясно, однако, что политическая партия, коль скоро она развивается в конституционном пространстве, не должна ставить под угрозу безопасность государства – его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Само существование партии и ее деятельность не должны подрывать состояние защищенности жизненно важных интересов государства, ставить их под угрозу внутри государства или извне.

Самостоятельное место в ряду критериев неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения занимает "разжигание социальной, национальной и религиозной розни". В связи с этим следует прежде всего предостеречь от смешения конституционного и уголовно-правового аспектов этой проблемы. Уголовное право касается ее лишь в контексте уголовной ответственности физических лиц за конкретные действия, которые признаются законодательством преступными и влекут установленное УК РФ наказание.

Конституционное право рассматривает эту проблему в значительно более широком социальном плане – в смысле государственно-правовой организации взаимоотношений между различными классами и социальными слоями, нациями и этническими группами, конфессиями и религиозными объединениями. И в этом смысле Конституция в качестве основы социальных отношений закрепляет социальную солидарность; межнациональных отношений – национальное равноправие, сотрудничество между нациями и народами, нацинальный суверенитет; отношения к религии – веротерпимость, отделение церкви от государства (светское государство), свободу культов и равное участие граждан в осуществлении государственной власти и управления независимо от своего отношения к религии и церкви.

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 183 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

Термин "разжигание", если исходить из этимологии этого слова, предполагает активную деятельность партии или ее членов, действующих в соответствии с учредительными актами партии или по ее поручению, направленную на достижение соответствующих целей. Эта деятельность может выражаться в форме агитации или пропаганды, массовых мероприятий, включая митинги и собрания, демонстрации и пр. Цель этой деятельности заключается в возбуждении классовой ненависти или нетерпимости, подрыве доверия и уважения к той или иной национальности, доказательстве превосходства одной нации над другой, воспитании неприязни к национальным обычаям, быту и образу жизни и пр., а также возбуждении недоверия и неприязни к той или иной религии и ее сторонникам, ущемлении законных интересов и прав определенных конфессий и групп верующих.

Речь идет не об отдельных фактах, сколь бы значимыми они ни были (эти деяния могут повлечь уголовную, административную, гражданскую ответственность), а о политике партии, общественной организации или массового движения, об их деятельности с целью достижения противостояния с использованием внеправовых форм и методов борьбы между классами и социальными слоями общества, нациями и этническими группами, различными конфессиями. Иными словами, когда мы говорим о разжигании социальной розни, то имеем в виду не абстрактные принципы социальной и национальной организации общества и взаимоотношений государства и церкви, церквей между собой, а пропаганду насилия как принципа и способа действия, направленного на разжигание социальной, национальной и религиозной розни или насильственное разрешение существующих социальных, национальных или религиозных противоречий.

Установленные Конституцией РФ критерии конституционности политической партии, общественной организации и массового движения не являются исчерпывающими. Законодательная власть сочла необходимым расширить их круг, указав, в частности, что конституционность общественного объединения определяется не только преследуемыми им целями, но и методом действий. Согласно Закону СССР "Об общественных объединениях" 1990 года¹ конституционным признается только такой метод деятельности, который не связан с

¹ Данный закон , за исключением статей 6, 9 (в части положений, касающихся политических партий), признан не действующим в Российской Федерации (См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930). В настоящее время в Российской Федерации действует федеральный закон "Об общественных объединениях" 1995 года (См.: там же.).

184 IH. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО;.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

насилием, а сама деятельность осуществляется в формах, не противоречащих Конституции и действующему законодательству. Следовательно, неконституционно всякое общественное объединение, для которого свержение конституционного строя является не только целью, но и методом действий.

Сказанное не означает законодательного закрепления конституционного строя как некоего неизменяемого абсолюта на вечные времена. Но это означает, что любая трансформация конституционного строя, территориальные преобразования, изменения в государственно-правовом понимании государственного суверенитета и формах его конституционного закрепления и пр. должны осуществляться ненасильственными средствами и в соответствии с предусмотренными Конституцией процедурами.

Неконституционными согласно статье 3 Закона СССР "Об общественных объединениях" признаются также такие общественные объединения, которые целью или методом действий имеют пропаганду войны, насилия и жестокости. Несколько иначе, чем это сделано в части 2 статьи 7 Конституции РФ, данный Закон трактует недопустимость разжигания социальной, национальной и религиозной розни. В частности, в части 2 статьи 3 Закона говорится о недопустимости создания и деятельности общественных объединений, имеющих целью или методом действий пропаганду расовой розни, а также совершение иных уголовно наказуемых действий. В последнем случае законодательство гарантирует право на объединение лишь в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным правом, если эти цели достигаются методами, которые не являются преступными или не влекут административную и иную юридическую ответственность.

Особо оговаривается в Законе СССР "Об общественных объединениях" недопустимость создания общественными объединениями вооруженных формирований. Содержащийся в нем юридический запрет таких объединений, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военизированного характера, имеет общее значение и распространяется на все общественные объединения вне зависимости от того, распространяется ли на них указанный закон или нет. Кроме того, в соответствии с этим законом преследуется создание и деятельность общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственность населения, права и охраняемые законом интересы граждан.

При решении вопроса о критериях конституционности общественных объединений нельзя абстрагироваться и от меж-

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые185 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

дународных обязательств РФ, в частности, предусмотренных Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 года¹. Статья 4 этой Конвенции устанавливает, что государства-участники осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, или пытающиеся оправдать либо поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязуются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации. С этой целью они "объявляют противозаконными и запрещают организации, а также организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом".

Выражение "расовая дискриминация", используемое в указанной Конвенции, означает "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни".

Из приведенных положений Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации в контексте рассматриваемого Конституционным Судом вопроса вытекают три основных положения, имеющие существенное значение для адекватного разрешения дела. Объявлению противозаконными и запрещению подлежат организации, ведущие соответствующую пропаганду, а также организации, которые хотя и не ведут такую пропаганду или деятельность, но основаны на идеях или теориях превосходства одной расы либо группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения. Участие в таких организациях признается преступлением, караемым законом. Критерием законности организации является ее отношение к правам человека без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения.

1 Подписана СССР 7 марта 1966 года, ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 22 января 1969 года. См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1969. N» 25 (1475). Ст. 219.

186 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

Конституционный Суд не может согласиться с утверждением представителя стороны, издавшей указы от 23 и 25 августа и 6 ноября 1991 года, о действующем на момент издания этих актов характере Положения о добровольных обществах и их союзах от 10 июля 1932 года и необходимости его распространения на все общественные объединения, включая КПСС и КП РСФСР.

Названное Положение, как известно, было формально отменено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря 1991 года. Однако и буква и дух Положения противоречили уже Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, в конце пятидесятых годов оно применялось не часто и даже перестало включаться в сборники действующих законодательных актов. Попытка реанимировать акт, который, возможно, наиболее ярко символизирует подавление гражданского общества и тотальный контроль государства над любыми проявлениями социальной активности граждан и их ассоциаций, не может быть поддержана Конституционным Судом Российской Федерации, призванным служить гарантом демократического развития общества, свободы и прав человека.

Следует также учитывать, что и в период своего действия Положение от 10 июля 1932 года распространялось не на все общественные объединения, а только на добровольные общества и их союзы, но не на КПСС, профсоюзы, комсомол. Если даже допустить, что Положение распространялось на КПСС, то и в этом случае Президент не вправе на его основании своим указом распустить в административном порядке организационные структуры политической партии и прекратить ее деятельность, ибо согласно пункту "б" статьи 22 Положения ликвидация добровольного общества могла быть произведена "по распоряжению органа, утвердившего Устав общества". Между тем ни Конституция РФ, ни Закон РФ "О Президенте РСФСР" 1991 года¹ не возлагают на Президента утверждение уставов каких-либо общественных объединений. Названные акты также не предусматривают право Президента Российской

icm.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 17. Ст. 512. Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" данный закон на основании пункта 2 раздела второго Конституции РФ признан не действующим и не подлежащим применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. N° 52. 24 декабря 1993 г. Ст. 5085 - 5086.

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 187 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

Федерации ликвидировать в административном порядке какие-либо общественные объединения.

Словом, согласие Конституционного Суда с тезисом о действующем характере Положения о добровольных обществах и их союзах от 10 июля 1932 года может расцениваться как отказ от воплощенной в Конституции РФ Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года и других новейших законодательных актах Российской Федерации и закрепленной в них концепции прав человека.

Из сказанного следует необходимость учета Закона СССР "Об общественных объединениях" от 9 октября 1990 года при вынесении постановления Суда по рассматриваемому делу. Такой вывод вытекает из статьи 4 Закона РФ от 24 октября 1990 года "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР", которая устанавливает: "Акты органов СССР, изданные до принятия настоящего Закона, действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР".

Закон об общественных объединениях от 9 октября 1990 года не был приостановлен Верховным Советом РФ и, следовательно, в рассматриваемый период был действующим актом, обязательным для исполнения государственными органами, органами общественных организаций, иными организациями, учреждениями и предприятиями, должностными лицами и гражданами РФ.

Не имеет принципиального значения для доказательства противоположного тезиса и статья 1 Постановления Верховного Совета РФ от 18 декабря 1991 года, в которой говорится: "Установить, что законодательство СССР об общественных объединениях (в том числе о политических партиях, профессиональных союзах и других) применяется в РСФСР постольку, поскольку оно не противоречит законодательству РСФСР и общепризнанным нормам международного права". Речь в данном случае идет о регистрации республиканских общественных объединений, между тем как КПСС выступала в качестве общесоюзного объединения и регистрировалась в соответствии с общесоюзным законодательством, действовавшим на момент издания проверяемых на предмет конституционности Указов Президента РФ.

КПСС – КП РСФСР: политическая партия или государственная структура?

Один из основных вопросов, требующих ответа при проверке конституционности Указов Президента РФ от 23 и 25

III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

августа и 6 ноября 1991 года и конституционности КПСС и КП РСФСР, – были ли организации, именовавшие себя КПСС и КП РСФСР, политическими партиями. От ответа на этот вопрос во многом зависит признание рассматриваемых Указов и самих этих организаций конституционными или неконституционными.

При этом необходимо учитывать, с одной стороны, презумпцию конституционности актов Президента РФ, а с другой стороны – презумпцию конституционности КПСС и КП РСФСР. Сообразно этому распределяется "бремя доказывания" а конституционном судопроизводстве и оцениваются доводы сторон и представленные ими доказательства.

Важно также иметь в виду, что тот или иной акт или другой объект проверки на конституционность может быть признак неконституционным лишь при явном его противоречии действующей Конституции Российской Федерации. Но "объем противоречия" различен применительно к рассматриваемым Указам Президента РФ и конституционности КПСС и КП РСФСР. В первом случае достаточно выяснить, что рассматриваемые Конституционным Судом нормативные акты изданы ненадлежащей властью или с превышением ее полномочий. Во втором – речь идет о цели насильственного изменения существующего конституционного строя и целостности государства, подрыве его безопасности, разжигании социальной, национальной и религиозной розни, то есть о реальной угрозе основным ценностям конституционного строя, включая демократические начала организации общества, федеративное и правовое государство, территориальную целостность государства и его жизненно важные интересы, а также основные начала социальной и национальной организации общества и отношений между различными церквами и группами верующих.

В связи с поставленным вопросом следует отметить, что право не знает эталонного образца политической партии, получившего нормативно-правовое закрепление, который можно было бы использовать при анализе общественной природы КПСС и КП РСФСР. Более того, даже в сфере межгосударственных отношений только вырабатываются некоторые общие подходы, которые могут использоваться в различных государствах с учетом особенностей их социального и политического развития.

Так, государства – участники Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ в принятом

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 189 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

ими 29 июня 1990 года документе "торжественно заявили", что "к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей", относится "четкое разделение между государством и политическими партиями; в частности, политические партии не будут сливаться с государством". Наряду с этим "к числу элементов справедливости" отнесена "обязанность правительства и государственных властей соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом" и установлено, что "деятельность правительства и администрации, а также судебных органов осуществляется в соответствии с системой, установленной законом, Уважение такой системы должно быть обеспечено".

Как видим, в данном случае прежде всего говорится об обязательствах государств – участников СБСЕ, а не об обязанностях субъектов национального права, включая политические партии. Государство обязано формировать такие условия, которые обеспечивали бы "четкое разделение между государством и политическими партиями". Обязанность государства не сводится к принятию разового акта исполнительной или судебной властей, а заключается в создании законодательной властью такой системы, которая исключает слияние политических партий с государством.

Применительно к нашей стране из сказанного следует обязанность Съезда народных депутатов РФ, Верховного Совета РФ установить в принятом ими законе или законах соответствующие гарантии от слияния политических партий с государством и определить: конкретные юридические последствия признания политической партии, общественной организации и массового движения слившимися с государством и в силу этого неконституционными; порядок реализации предусмотренных таким законом мер; круг исполнителей и их полномочия и пр. Что касается исполнительной и судебной властей, то они могут действовать только на основании такого закона и в установленных им пределах.

Нет сомнения в том, что компартия изначально занимала особое место в политической системе общества, сложившейся после октября 1917 года. В.И.Ленин подчеркивал, что "вся юридическая и фактическая конституция Советской республики строится на том, что партия все исправляет, назначает и строит по одному принципу...". Тем самым была выражена важнейшая качественная характеристика партии "нового

190 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: