Открытая» модель государственной службы

В иностранных государствах

«Открытая» модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений;

2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;

3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;

4) упрощенная процедура увольнения.

Государственная служба Великобритании. Данная служба является разновидностью рассматриваемой относительно децентрализованной модели. Приведем ее основные характеристики.

Современный облик института государственной службы в Великобри­тании во многом определили крупные административные реформы 1970— 1980-х гг. Для их подготовки был создан Комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в кото­ром предложил принципиально новую модель гражданской службы — менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель адми­нистративно-государственного управления.

Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов. Были образованы три основные группы чиновни­ков.

Первая группа старших политических и административных руководи­телей включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в данную группу ступени образуют вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут личную ответствен­ность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.

Вторая — административная — включает две ступени: ученик адми­нистратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов — от координации деятельности государственного аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чинов­ников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнитель­скую работу).

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовле­ченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.

В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по пла­нированию политики. Их задача — следить за тем, чтобы текущие полити­ческие решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Появи­лась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначается министром из числа лиц, не принадлежащих к граждан­ским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру предоставлено также

право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сочтет необходимым.

Модель, предложенная Комитетом Фултона, близка к той, которая суще­ствует во Франции и США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром.

Наряду с этим продолжает существовать концепция нейтральности гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер сфор­мулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить пра­вительствам, придерживающимся различных политических убеждений»^[53].

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, лояльность. Членство в «левых» партиях рассматривается как нарушение этого требования. Считается, что гражданские служащие «обязаны сохра­нять сдержанность в политических вопросах». Служащие низших ступе­ней должны получать специальные разрешения на участие в политической деятельности.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комис­сии по делам гражданской службы. Главное условие поступления — пись­менный экзамен общего типа, который основан на программах ведущих университетов — Оксфордского и Кембриджского. Именно эти универси­теты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

При наборе в административный класс (вторая группа чиновников) принимаются заявления от выпускников университетов (возрастной ценз — 20—28 лет), при наборе в третью группу формально образователь­ного ценза не существует, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

Экзамен в административный класс включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в Управлении по отбору гражданских служащих и Управлении по окончательному отбору граждан­ских служащих).

Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже, основан­ном в 1970 г., который работает под общим руководством Министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств, а также другие должност­ные лица, работающие в государственном секторе.

Продвижение по службе осуществляется в основных группах чинов­ников по-разному. Назначение административных и политических руко­водителей

производится Министерством по делам гражданской службы. При нем действует специальный отборочный Комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиден­циальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При Комитете есть специальная группа, которая занимается рассмо­трением вопроса о продвижении высших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляет чиновник, стоящий на 1—2 ступени выше тех, в отношении которых отчет произво­дится. Отчеты сдаются в совет по продвижению министерства. Его члены назначаются министром, который принимает окончательное решение о повышении по службе выдвигаемых чиновников.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую крайне ограниченны. Традиционно большее значение придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, адми­нистратора широкого профиля. Известный английский политолог Д. Стил считает, что в Великобритании «специалисты» мало подходят для адми­нистративной работы^[54]. Такой вывод он делает из общего подхода к госу­дарственному управлению как процессу согласованного принятия решений между «специальными интересами», представленными в экспертных оцен­ках отдельных министерств, и «внешними интересами», выраженными в аргументации групп давления.

Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами. Политические руководители министерств особо ценят подобных профессиональных управленцев («дженералистов» по британской терминологии). Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, поэтому им нужны консуль­танты — должностные лица, которые могут трансформировать мнения экс­пертов в предложения и проекты, понятные министру.

Другим важным аргументом в пользу «дженералистов» в государ­ственном аппарате является тезис о том, что активное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координа­ции управления. Кроме того, «специалисты» не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих управленческих задач. Д. Стил обращает также внимание на то, что «дженералисты»могут обобщить опыт работы всего государственного механизма, только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности^[55].

Вместе с тем в последние годы становится все больше сторонников усиления роли «специалистов» в административном управлении, ори­ентирующихся на американскую модель. Они считают, что современ­ная система государственного управления настолько усложнилась, что «дженералисты» не справляются с возросшим объемом задач, и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них проблему в доступной форме.

Другой аргумент «специалистом» состоит в том, что чрезмерный акцент на совершенствование системы управления в целом идет в ущерб конкрет­ным направлениям и целевым задачам. В результате снижается эффектив­ность всей системы административно-государственного управления, т.е. круг замыкается.

Великобритании около 25% государственных чиновников — это специа­листы в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постоянно растет — они составляют около 60% руко­водителей подразделений государственного аппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администра­торы работают рука об руку под единым руководством высших чиновни­ков. Однако в целом «дженералисты» все же преобладают (75% общего числа чиновников в стране).

Исторически в Великобритании сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления — парламентская, судебная, система административных трибуналов, инсти­тут парламентского уполномоченного.

Парламентский контроль основан на доктрине «министерской ответ­ственности». Смысл ее заключается в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего ведомства, должен выйти в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако в обстановке сосуществования в парламенте двух партий, подчи­ненных партийной дисциплине, трудно представить ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и госу­дарственными организациями, в Англии подобные дела подлежат юрис­дикции обычных судов. Собственно административного права как отдель­ной системы норм и принципов здесь не существует. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из док­трины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превы­шения полномочий: действие, совершенное в пределах

предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, выходящее за эти пределы — недействительным.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотре­ние действий министерств и ведомств при осуществлении административ­ных функций. Сфера его деятельности ограничена, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика.

В целом деятельность института государственной службы Велико­британии отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответ­ственности в государственном аппарате. Представляется, что изучение опыта британского административно-государственного управления может оказаться полезным в ходе реформ института государственной службы в России.

Таким образом, государственную службу Великобритании характери­зуют следующие признаки:

1) в основу государственной службы положена «менеджеральная» модель, близкая к американской;

2) система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях;

3) в государственных структурах часто используется «интегральная» иерархия;

4) особая система административного права отсутствует, судебный кон­троль основан на доктрине общего права.

Государственная служба США. Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясня­ется своеобразием социально-политической истории США, и прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведе­ния в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции.

Вплоть до середины XIX в. в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федераль­ных учреждений. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами, устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной службы США на основе политического обы­чая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что Конституция США «умолчала» вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятель­ность первых президентов США, прежде всего Дж. Вашингтона, который имел возможность строить свою администрацию с самого начала без юри­дической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, сохраняв­шийся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики, наиболее важные элементы которого имеют силу и в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил пре­жде всего из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы напора чиновников на государственные должности, а также место бюрократ ни н жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности.

При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался, прежде всего, личными качествами претендента и касто­выми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди бли­жайшего окружения президента.

При отборе руководящего состава федеральных учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую государственную долж­ность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплек­тование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшие госу­дарственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние, в свою очередь, заранее рассчитывали на то, что, под­держав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных долж­ностей стала носить в американской практике наименование victor’sspoilssystem(«система патронажа»). Она получила повсеместное распростране­ние. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица.

В конце XIX — начале XX вв. большую популярность получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государ­ственной

службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалифи­кационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor’sspoilssystem. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в изби­рательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служеб­ное положение в интересах какой-либо политической партии¹.

В 1960—1970-х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция «поли­тизации» государственной службы.

В 1978—1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов meritsystem(«системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государ­ственных служащих. Была упорядочена также система органов управле­ния государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формиро­вания высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший резуль­таты проведенных реформ.

«Система заслуг». Эта «система» характеризуется следующими крите­риями:

1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев обще­ства; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной под­готовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспе­чивает всем равные возможности;

2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, незави­симо от их политической принадлежности, вероисповедания, националь­ного происхождения, пола, семейного положения, возраста или физиче­ских недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;

3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплаты труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессио­нального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;

5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;

6) сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая уста­новленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;

7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей, слу­жащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства в избирательную кампанию, или воздействия на резуль­таты выборов, или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;

9) служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует:

- о нарушениях какого-либо закона, правила или постановления;

— о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосо­стояния или угрозы для безопасности общества (пар. 3301 титула 5 Свода законов США)

Законодательство достаточно четко формулирует понятие «запрещен­ная кадровая практика». Ответственные лица не имеют права'.

1) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности по признаку:

— расы, цвета кожи, вероисповедания или национального происхождения;

— пола;

— физических недостатков;

— семейного положения или политической принадлежности;

2) запрашивать или рассматривать любую рекомендацию или заяв­ление, письменное или устное, касающееся любого лица, в отношении которого проводится разбирательство дела по кадровым вопросам, если такая рекомендация или заявление не основаны на личном знакомстве или на документах, представленных заинтересованным лицом, и если они не включают'.

— оценку трудовой деятельности лица, его подготовки, способностей или общей квалификации;

— оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности этого лица;

3) принуждать лицо к политической деятельности (включая предо­ставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать дей­ствия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;

4) вводить в заблуждение любое лицо или умышленно чинить ему препятствия в осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу;

5) влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой-либо должности с целью улуч­шить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

6) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не пред­усмотренное законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

7) назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на долж­ность в государственной службе, продвигать или отстаивать продвижение по должности либо повышать или отстаивать повышение в должности любого лица, которое является родственником ответственного должност­ного лица, если должность замещается к том органе, в котором работает ответственное должностное лицо;

8) совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отно­шении любого служащего или кандидата на занятие должности в порядке наказания за;

— публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о растрате фондов, злоупотреблении властью либо о нали­чии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запре­щено законом, если такая информация не должна в соответствии с испол­нительным приказом президента оставаться в тайне в интересах нацио­нальной обороны или ведения международных дел;

— сообщение Специальной комиссии Совета по вопросам защиты «системы заслуг» или генеральному инспектору, регулирующему деятель­ность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постанов­ления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосо­стояния или угрозы для безопасности общества;

9) совершать или отказывать в совершении действия в отношении слу­жащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за реализа­цию права на обжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением;

10) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности. Тем не менее не запрещается соот­ветствующему органу принимать во внимание достоверность и обоснован­ность обвинений служащего или кандидата на занятие должности в совер­шении преступлений по законам любого из штатов, федерального округа Колумбия или Соединенных Штатов;

11) совершать или отказывать в совершении любого другого действия, если совершение или отказ в совершении такого действия нарушают какой- либо закон, правило или постановление, реализующие принципы «системы заслуг» либо непосредственно их касающиеся (пар. 2302 титула 5 Сводов законов США).

Специализированные органы по управлению государственной служ­бой. К ним относят:

— Управление по делам государственной службы;

— Совет по вопросам «системы заслуг»;

— Специальная комиссия.

Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом по совету и с согласия Сената на четырехлет­ний срок.

В соответствии с законом директор управления наделен следующими полномочиями:

1) обеспечение точности, единообразия и справедливости в организа­ции деятельности управления;

2) назначение на должности в аппарате управления;

3) руководство деятельностью и контроль за деятельностью служащих управления, распределение обязанностей между служащими и структур­ными подразделениями управления, руководство организацией деятель­ности управления;

4) руководство подготовкой бюджетных запросов управления и распо­ряжение средствами управления;

5) осуществление, реализация и исполнение:

— правил и требований гражданской службы, установленных президен­том и управлением, а также законов о гражданской службе;

— других обязанностей управления, включая вопросы отставок по воз­расту и квалификации служащих, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Совета по вопросам «системы заслуг» и Специального совета;

6) Контроль за исполнением законодательства;

7) Содействие президенту в подготовке таких правил гражданской службы, которые будут затребованы президентом по совету и с согласия сената на семилетний срок. К одной и той же политической партии могут принадлежать не более двух членов Совета. Последнее требование призвано обеспечить определенные гарантии политической беспристрастности в деятельности Совета. Председатель Совета назначается из числа его членов президентом по совету и с согласия сената.

Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам «системы заслуг» в организации государственной службы и запрещенной кадровой

практики. Решения Совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Совет проводит специальные расследования и ежегодно докладывает президенту и конгрессу о необходимых мерах по устранению запрещенной кадровой практики.

Специальная комиссия Совета по вопросам защиты «системы заслуг»формируется президентом по совету и с согласия Сената на пятилетний срок из числа лиц, допущенных к адвокатской практике.

Структура государственной службы США. Согласно теории и практики государственного управления США, в категорию государственных служа­щих включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работники по найму (в том числе преподаватели государственных заведений, рабочие государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим {governmentemployee) или служащим общественного сектора {public, employee)в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местных органов власти. Смешивая в понятии «государствен­ный служащий» должностных лиц, обслуживающий персонал и работни­ков по найму, государствоведческая наука США преследует цель создать представление обо всех лицах, занятых в государственном секторе, как о едином социальном слое.

Государственный сектор США имеет структурные особенности, обу­словленные федеративным устройством страны. Поэтому все государ­ственные работники подразделяются:

— на федеральных, т.е. тех, кто занят в учреждениях федерального пра­вительства;

— работников штатов, занятых в органах правительств штатов;

— местных, работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации.

В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории — «конкурсную» и «патронажную».

К первой категории относятся государственные служащие, поступаю­щие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг», установленными законодательством.

Ко второй — те государственные служащие, которые назначаются на должности президентом единолично (помощники и советники прези­дента) либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.). Кроме того, к числу «патронажных» отно­сятся те доверенные лица, которые

обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари мини­стров и т.д.).

Особый статус имеют государственные служащие так называемых «исключенных» (не подпадающих под общее регулирование) государ­ственных органов. К числу последних относятся Федеральное бюро рассле­дований, Центральное разведывательное управление (ЦРУ), иные органы «разведывательного сообщества», Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.

Законодательство делит государственных служащих на несколько кате­горий:

— карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»;

— государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

— государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвы­чайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);

— государственные служащие на резервируемых должностях (пере­чень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам госу­дарственной службы в тех случаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);

— некарьерные государственные служащие (занимающие главным образом «патронажные» должности)^[56].

Должности государственных служащих. Они подразделяются на 18 категорий. Первые восемь категорий отведены техническим исполните­лям; с 9-й по 15-ю — среднему руководящему составу и вспомогательно­техническому персоналу высшей квалификации; с 16-й по 18-ю — высшему руководящему составу (в ряде министерств и ведомств, например в Госу­дарственном департаменте, установлены собственные табели о рангах).

Поскольку деятельность государственной службы определяется в основ­ном профессиональной квалификацией ее высшего звена, в дальнейшем изложении материала будем рассматривать, главным образом, законода­тельство о высшем руководящем составе государственной службы.

Согласно параграфу 3132 титула 5 Свода законов США, к высшему руководящему составу относятся служащие:

— руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти;

— ответственные за реализацию определенных программ или проектов;

— контролирующие, оценивающие или координирующие осуществле­ние задач, стоящих перед органами исполнительной власти;

— руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников;

— иным образом выполняющие важные задачи принятия политических решений и осуществления функций управления^[57].

Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограни­чения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек (пар. 413 Свода законов США). Устанавливаются должности высшего руководя­щего состава следующим образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государствен­ной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руково­дящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемые бюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управление государ­ственной службы проводит консультации с Административно-бюджетным управлением (входит в аппарат президента) и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости. Решения Управ­ления государственной службы публикуются в «Федерал реджистер».

Установлены ограничения и в отношении других категорий государ­ственных служащих. В частности, общее число некарьерных государ­ственных служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в Управление государственной службы ежегодно) не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава. А общее число государственных служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрез­вычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего руководящего состава.

Обязанности государственных служащих. В общих чертах они закре­плены в так называемом Кодексе этики государственной службы, утверж­денном резолюцией Конгресса США в 1958 г.

Каждое лицо, состоящее на государственной службе, должно:

1) ставить преданность высшим моральным принципам и государ­ству выше преданности отдельным лицам, партии или государственным органам;

2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;

3) работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необхо­димые усилия и старание к выполнению своих обязанностей;

4) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономич­ные способы решения поставленных задач;

5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;

6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанно­стей, поскольку государственный служащий не может выступать как част­ное лицо, когда дело касается государственной должности;

7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с пра­вительством, если это противоречит добросовестн<