История формирования института государственной службы за рубежом

Современная система государственной службы в России в значитель­ной мере основывается на зарубежном опыте. Эта традиция восходит еще к эпохе Петра I, который в реформе государственного управления широко опирался на достижения европейских стран.

Необходимость изучения зарубежного опыта государственной службы для России обусловлена несколькими факторами.

Во-первых, зарубежный опыт, как исторический, так и современный, позволяет избежать тех ошибок в строительстве российской системы государственной службы, с которыми сталкивались другие страны. Как известно, лучше всего учиться на чужом опыте, в том числе и на чужих ошибках.

Во-вторых, зарубежный, и особенно европейский опыт государствен­ной службы был широко использован при формировании государствен­ной службы в Российской Федерации в начале 90-х годов прошлого века. Однако задача повышения эффективности нашей государственной службы актуализирована в современных концепциях и программах ее развития и реформирования. Вполне возможно, что, заимствуя зарубежный опыт, мы внедряем его (или имплантируем) в российскую государственную и общественную жизнь, еще не готовую по своей правовой культуре и пра­восознанию ему четко следовать или, наоборот, вообще воспринимать. Это обстоятельство требует более пристального внимания к принципам и тех­нологиям применения зарубежного опыта государственной службы в России.

В-третьих, государственная служба в современных условиях может и должна выступить гарантом преобразования, обновления общества. Последние результаты реорганизации государственной службы в ино­странных государствах говорят о ее больших потенциальных возмож­ностях.

При ознакомлении с зарубежным опытом в области государственной службы и его использовании представляет особый интерес сравнительный анализ государственно-политического устройства России и других стран для выработки такой концепции государственной службы и механизма опреде­ления эффективности деятельности государственных органов, которые учи­тывали бы соответствие государственных структур и их функций целям, стоящим перед российским обществом, а также специфику прохождения государственной службы в органах различных ветвей власти на федераль­ном, региональном уровнях, а также в местном самоуправлении.

По нашему мнению, тщательное изучение зарубежной практики требу­ется, прежде всего, по следующим проблемам:

1) методика определения и описания государственных должностей, раз­деления их на политические и карьерные, подбора, расстановки, перепод­готовки, повышения квалификации и воспитания кадров, форм и методов работы с кадровым резервом;

2) механизм ограничения участия государственного служащего в пред­принимательской и иных сферах деятельности;

3) методика создания квалификационных характеристик, профессиональных программ государственных служащих, системы присуждения классных чинов и квалификационных разрядов;

4) опыт составления реестров, выработки механизма отбора граж­дан на государственную службу, формирования государственного заказа на обучение персонала, проведения конкурсов на замещение государствен­ных должностей и планирования карьерного продвижения государствен­ных служащих;

5) порядок выхода в отставку и пенсионного обеспечения;

6) система финансирования государственной службы;

7) вопросы оптимальной численности государственного аппарата;

8) формы оплаты труда и контроль за доходами государственных слу­жащих;

9) применение антикоррупционных мер;

10) вопросы формирования банков кадровой информации и их исполь­зования;

11) формы взаимодействия органов власти с научными и учебными учреждениями по вопросам государственной службы.

При изучении западного опыта организации и функционирования института государственной службы необходимо руководствоваться рядом принципов:

— объективность, т.е. видеть проблему такой, какая она есть в действи­тельности;

— практичность (этот принцип подразумевает необходимость заим­ствования, но с учетом двух принципиальных моментов — во-первых, если это действительно нужно, и, во-вторых, можно ли это заимствовать);

— самобытность (один из главных принципов, который указывает на учет национальной специфики государства и его регионов);

— совмещение заимствованного и собственно созданного (в перспективе необходимо учесть тот факт, что любое приобретенное окажется жизне­способным, только если будет представлять собой синтез заимствованного и собственно созданного);

— целостность (институт государственной службы носит системный характер, поэтому оценка, внедрение тоже должны носить комплексный (системный) характер);

— критичность (нельзя забывать, что западный путь не является иде­альным, поэтому в первую очередь следует обращать внимание на позитив­ные элементы государственной службы);

— учет фазового сдвига (страны находятся на разных этапах развития, необходимо заимствовать зарубежный опыт государственной службы того же этапа, который в данный момент проходит наша страна).

Основные требования к государственной службе в иностранных госу­дарствах отражены, в большинстве случаев, в основных законах, а также в специально принятых правовых актах. Несмотря на различия в названиях этих документов суть их одна и та же. В них излагаются цели и задачи госу­дарственной службы, порядок ее прохождения, права и обязанности госу­дарственных служащих, гарантии их правовой и социальной защищенности. Правовые документы дают представление о государственной службе как важнейшем социальном и государственно-правовом институте. Он при­зван обеспечивать функционирование государственного аппарата, служить инструментом реализации государственной политики, выражать интересы всего общества.

Особенности развития законодательств о государственной службе в иностранных государствах отражают своеобразие их исторического раз­вития, государственно-правовых форм и политического строя. Первые законодательные акты, регулирующие государственную службу, были при­няты в период абсолютизма во Франции и Германии. Значительно позд­нее к решению вопроса о правовом определении принципов деятельности государственного аппарата пришли другие страны (Англия, США, Канада, Китай).

Для большинства зарубежных стран характерна активная нормотвор­ческая деятельность по вопросам правового регулирования государственной службы. Во многих странах деятельность чиновников регулируется кон­ституционными нормами. Так, Конституция США 1787 г. предусматри­вает полномочия президента назначать высших должностных лиц, а также правило о том, что оформление новых должностей должно быть закре­плено в законодательном порядке. Конституционное закрепление неко­торых вопросов, касающихся государственной службы, характерно также для Франции (Преамбула к Конституции 1946 г. и Конституции 1958 г.) и ФРГ. В Германии Основной закон 1949 г. восстановил институт чинов­ничества на базе новых демократических принципов.

Характерной особенностью развития законодательства по вопросам государственной службы в иностранных государствах является то, что при общей тенденции обновления законов во многие нормативные правовые акты редко вносятся фундаментальные изменения. Так, многие положения американского закона 1883 г. о гражданской службе действуют и в настоя­щее время. Основные положения первого канадского Закона 1908 г. о граж­данской службе, после незначительных изменений, внесенных Законом 1967 г., также остались неизменными.

Для большинства иностранных государств характерно большое количе­ство нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу. Так, в Канаде наряду с Законом о найме на государственную службу дей­ствует Закон о трудовых отношениях на государственной службе, который определяет взаимоотношения нанимателя (в лице Казначейского совета) и государственных служащих. В Канаде базовым законом с точки зрения регулирования государственной службы является также законодательство об управлении финансами, в частности Закон 1989 г.

В ряде зарубежных стран правовую основу деятельности чиновников составляют комплексные законы. Так, во Франции базовыми считаются два закона — Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников и Статут публичной службы от 11 января 1984 г. Положения этих законов распространяются на все категории чиновников — государственных служа­щих, коммунальных идепартаментских агентов. Здесь же наряду с общими базовыми нормативными актами действуют и статуты, регламентирующие порядок прохождения службы в отдельных административных департа­ментах.

В Великобритании вопросы государственной службы регламентируются не законами, а особыми правительственными актами. Именно такими актами регулируются вопросы, связанные с прохождением службы.

Отмечается специфика правового регулирования государственно-слу­жебных отношений в странах в зависимости от административно-госу­дарственного устройства. Так, для США и Канады с федеративным государственным устройством общим является наличие двух блоков зако­нодательств о государственной службе — федерации и штатов. В этих странах фактически существуют две автономные системы государственной службы.

В ФРГ, наоборот, Федерация обладает исключительной компетенцией по вопросам нормативного оформления должностного поведения служа­щих, находящихся на службе центральных органов власти. Принятие зако­нов в этой сфере требует обязательного одобрения со стороны Бундесрата. В компетенцию Федерации входит также принятие основополагающих предписаний по вопросам правового регулирования лиц, находящихся на государственной службе земель, общин и других публичных корпора­ций. Таким образом, центр тяжести и законодательной области смещен в сторону Федерации, исполнение же законов находится в ведении земель. К области конкурирующего законодательства Федерации и земель отно­сятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учрежде­ний, находящихся в «публично-правовых отношениях службы и верности».

В странах с унитарным государственным устройством также нет единых норм относительно организации государственного управления. Так, в Италии общие принципы организации государственной службы регу­лируются Законом (Закон-рамка о государственной службе) от 29 марта 1983 г. При этом региональные области имеют право издавать в отношении ведомств, подчиненных администрации области, акты законодательного характера. В частности, законодательными актами провинций регулиру­ются основополагающие принципы организации государственной службы, такие как порядок возникновения, изменения и прекращения государ­ственно-служебных отношений; критерии определения функциональной квалификации и профессионального роста, вопросы организации профес­сиональной подготовки и пр.

Таким образом, развитие современного законодательства о государ­ственной службе в различных иностранных государствах имеет целью соз­дание эффективного государственного аппарата. В настоящее время более подробно разрабатываются организационная структура государственной службы, вопросы расширения социальных прав служащих. В частности, нормативно оформлены механизмы защиты интересов чиновников при заключении коллективных договоров, снимаются общие запреты на уча­стие в забастовках. При этом неизменным в большинстве иностранных государств остается положение, согласно которому политические права государственных служащих в определенной мере ограничены. Неизмен­ным остается также принцип «политической лояльности» для служащих. Происходит совершенствование актов, осуществляющих контроль за дея­тельностью чиновников. Это достигается, в частности, путем подробной регламентации обязанностей служащих, а также развития института ответ­ственности (дисциплинарной, административной, гражданско-правовой) чиновников.

На сегодняшний день государственная служба в Российской Федерации находится по существу в стадии становления, и зарубежный опыт может оказаться весьма полезным. Однако при использовании зарубежного опыта следует избегать бездумного копирования, догматизма, забегания вперед, да и повторения ошибок, которыми сопровождалось внедрение элементов как европейской, так и американской моделей работы государственного аппарата в нашей стране. Опыт каждой страны целостен, он уходит сво­ими корнями в историю, культуру, традиции, уровень развития экономики и многое другое. Что применимо в одной стране, то по абсолютно объ­ективным причинам может быть недопустимо в других. И все-таки, при своеобразии и уникальности опыта каждой страны в отдельности, есть то общепризнанное, что важно знать и соблюдать для успешного функциони­рования государства в целом.