Принятие государственных решений как функционально-поведенческийкомплекс.

Выделенные выше черты и свойства государства, действующего в режиме целеполагания, обладают взаимосвязанным и взаимодопол­няющим характером. Это дает основание рассматривать совокупность данных параметров в качестве определенной подсистемы, отражающей функциональное единство действий государственных и гражданских акторов по принятию решений.

В принципе идея, что государство состоит из различного рода под­систем, «множества больших и малых частей», принадлежит к разря­ду общепринятых. Например, ряд западных специалистов полагает, что данный институт, как минимум, включает в себя пять подсистем, которые обладают особым статусом и содержанием. Эти ученые отно­сят к ним:

— поддержание и оперирование общеколлективными ценностями;

— реализацию особых, связанных с его полномочиями мер;

— сохранение истории развития государства;

— наличие организаци­онных структур;

— наличие властных структур.

Понятно, однако, что существуют и другие способы внутренней дифференциации государства, в том числе и связанные с целеполаганием, т.е. с особым измерением активности данного института. Такой подход тем более оправдан, что формат принятия решений связывает воедино активность не всех, а только определенных государственных структур, которые - независимо от своего формального статуса - об­ладают функциональной полезностью для выработки и достижения це­лей. К примеру, судебные или правоохранительные органы чаще всего не являются постоянными участниками разработки государственных стратегий (за исключением вопросов, непосредственно относящихся к их полномочиям). А многие даже официальные органы – не говоря уже о различных вспомогательных институтах - не допускаются к решению секретных и конфиденциальных вопросов и т. д.

Другими словами, из всех государственных структур и институ­тов, из всего спектра действующих здесь агентов и контрагентов дан­ный процесс объединяет только тех из них, которые необходимы для обеспечения фактического взаимодействия, приводящего к выработке и реализации решений. Если обратиться к простейшим аналогиям, то можно сказать, что в пищеварительной системе человека задействова­ны отнюдь не те же органы и группы мышц, которые активно рабо­тают, например, при быстром перемещении человека в пространстве (т.е. при активизации опорно-двигательного аппарата). Конечно, и в том и в другом случае участвуют какие-то центральные органы че­ловека, например, сердце (без которого человек не существует как биологическое существо), но и оно - выполняя одну и ту же функцию по насыщению кровотока кислородом – в разных ситуациях будет биться в совершенно различных ритмах.

Аналогичным образом функционирует и государство, где в форма­те фактического производства решений отбираются функционально полезные акторы, устанавливаются их организационные и неформаль­ные связи, выстраиваются каналы взаимного влияния, складываются особые механизмы кооперации и координации действий и т. д. В ко­нечном счете, постоянное тиражирование такого рода взаимодействий способствует их устойчивому самовоспроизводству, налаживанию и институционализации соответствующих (явных и латентных) ком­муникаций и в конечном счете закреплению необходимых механизмов и норм поведения, созданию особого нормативно-организационного дизайна принятия решений.

Конечно, среди всех элементов этой субсистемы существуют та­кие, которые составляют, условно говоря, ее ядерную, не размываемую временем часть. К примеру, это могут быть деловые коммуникации, складывающиеся вокруг центральных органов исполнительной власти, центров политического проектирования. Наряду с ними присутствуют и периферийные элементы целеполагания, отражающие спорадиче­ский характер включения в этот процесс отдельных институтов, при­менение нетипичных технологий и механизмов выработки решений и т. д. Понятно также, что нормативное исполнение тех или иных фун­кций различными участниками процесса разработки и осуществленияцелей сочетается с также весьма устойчивыми оппортунистическими практиками, девиациями, отклонениями от официально и формально предлагаемых норм и образцов поведения. Так что в принятии государственных решений сталкиваются самые разные подходы и практики целеполагания, а совокупность всех государственных структур и институтов (а следовательно, и присущие им способы, приемы, процедуры [нормы взаимодействия) и сумма тех из них, которые постоянно участвуют в принятии решений, отнюдь не совпадают.

Учитывая сложносоставной характер принятия государствен­ных решений, этот процесс можно интерпретировать как функ­ционально-поведенческий комплекс, разноуровневые механизмы которого направлены на преобразование общественных интере­сов в определенные показатели деятельности органов государ­ственной власти и управления, а публичные и латентные структуры допускают наличие ненормативно заданных форм выработки и реализации целей.

Функционал этого комплекса определяется его специфическими связями с политической системой (встраивающей в него механиз­мы представительства гражданских интересов), правящим режимом (как оператором государственной власти, отражающим управленче­ские компетенции действующих от лица государства ЛПР), системой государственного управления (определяющей ближайшую деловую среду целеполагания и демонстрирующей конкретные объекты госрегулирования). В конечном счете, функционирование этого комплекса демонстрирует фактический уровень государственного управления развитием общества (соответствие действий государства как субъекта управления вызовам времени, потребностям в урегулировании проб­лемных ситуаций), обладание им относительно автономной логикой в рамках государства как общественного института.

Связывая воедино различные формы правовой, административ­ной, политической, экономической и иных доступных властям средств и методов принятия решений, этот комплекс обладает гиперкомплексным и интегративным характером. С точки зрения своего строения он представляет собой симбиоз иерархических и сетевых структур, раз­личных форм организации и самоорганизации, обусловливающих сочетание методов силового принуждения и мягкой власти.

В содержании данного комплекса – особенно на его отраслевых, региональных и прочих площадках – присутствуют противоречивые акции управляющих, которые не всегда обладают должным единством и даже направленностью. При этом принимаемые в государстве реше­ния могут быть направлены на достижение ясно сформулированной цели, а могут демонстрировать лишь внешнюю, показную активность официальных структур, отражающую отсутствие у властей четко осо­знанных ориентиров. Так что из того факта, что чиновники заняты со­гласованием позиций, выдвижением планов и предложений, отнюдь не следует, что решение будет обладать целевым характером.

Сложное строение этого комплекса показывает, что в его рамках используются как универсальные (общеуправленческие, менеджеральные), так и специфические (собственно госуправленческие) практики и механизмы. Это отражает тот факт, что при выборе и формулировке целей в принятии решений сочетаются рациональные подходы и критерии политической целесообразности, нередко обрушивающие разум­ные доводы при урегулировании конфликтов и понимании перспектив развития общества. Так что в государстве часть действий по производ­ству решений всегда рациональна, а часть является плодом компро­миссов, основанных на договорных и политизированных позициях.

Внутреннее богатство подходов государства к различным пробле­мам отражает в действиях ЛПР наличие индивидуальной, групповой и общесоциальной логики. Тем самым кооперативный характер госу­дарственных решений может быть обусловлен и стратегиями крупных игроков, и представлениями о будущем лидеров, и самообязываюшими обязательствами членов латентных коалиций и мно­гими другими причинами.

Тем не менее, при всех вариантах принятие государственных ре­шений всегда задает меру и границы участия в решении вопросов спе­циалистов и непрофессионалов. Это налагает известные пределы на полномочия гражданских структур. В результате механизмы принятия государственных решений распределяют выгоды и издержки системы управления на различные слои населения (например, «непопулярные решения» увеличивают издержки для правительства, а коррупционные решения - для граждан).

Фактическая востребованность в применении различных тех­нологий принятия решений, ведущих к результативному решению проблем, свидетельствует об открытости данного комплекса (т.е. ис­пользовании государством тех средств и механизмов, которые требу­ются для практического решения проблем «здесь и сейчас» и реально применимы на тех или иных социальных площадках). Такая потреб­ность в применении конкретных средств разработки и реализации целей варьируется в весьма широком диапазоне и может выражаться даже в незаконных формах деятельности властей. Это особенно важно подчеркнуть, поскольку в теории нередко встречаются поверхностные суждения, оценивающие деятельность государственных органов только в нормативном плане или же жестко связывающие принятие ре­ний с обязательным функционированием всех ветвей власти (и характерных для них институтов), действием конституционных норм, легально-правовыми механизмами и т. д.

Одним словом, в рамках конкретной ситуации государство способ– не только использовать нетипичные методы решения общественных задач, но и забраковывать формально необходимые и институцио­нно закрепленные технологии.

В этой связи можно вспомнить, что, например, президент Б. Н. Ельцин за все время пребывания на своем посту (несмотря на наличие соответствующих правовых норм и даже чисто технологических требований) ни разу не посе­тил Государственную думу, возложив проблемы согласования позиций крем­левской администрации с законодателями на своих представителей.

В то же время открытость принятия государственных решений неразрывно сочетается с его закрытостью, т.е. потребностью в ограниче­нии участвующих в целеполагании акторов и используемых там техно­логий и механизмов. Как мы уже видели, в основном это обусловлено неразрывной связью целеполагания с действиями элитарных коалиций и с латентными механизмами согласования их позиций и интересов. Однако здесь действуют и технологические причины, направленные на снижение трансакционных издержек управления. В конечном счете, все эти причины могут препятствовать изменениям базовых механиз­мов целеполагания даже под влиянием мощных современных трендов. Поэтому, например, глобализация или развертывание информаци­онного общества могут изменять характер позиционирования нацио­нального государства в целом, но при этом не затрагивать механизмов принятия решений.

В целом сложное сочетание параметров открытости и закрытости данного комплекса демонстрирует, что принятие государственных решений является особым видом кооперативных действий, включа­ющим в себя различные цепочки формализованных и неформализо­ванных действий структур, институтов, групповых и индивидуальных, государственных и гражданских акторов. В этом деловом пространстве пересекаются, создавая необычные комбинации целеполагания, как традиционные управленческие (менеджеральные, административ­ные) механизмы, свойственные любой организации (корпорации), так и собственно государственные, специфические формы координации и контроля, прогнозирования и согласования позиций, импле­ментации и оценки реализованных целей. Наряду с этими парамет­рами данный комплекс отличается и определенными техническими составляющими, демонстрирующими зависимость принятия решений от наличия и состояния материальных, информационных и прочих аналогичных ресурсов.

По мнению О. Ломана и Д. Кноке, главными акторами, действу­ющими в этом деловом пространстве, являются по преимуществу элитарные «временные и часто меняющиеся коалиции, порождаемые конкретными обстоятельствами» или сложным сочетанием интере­сов различных общественных сил, формальными и неформальными коммуникациями в принятии государственных решений. По мнению ряда ученых, влияние такого рода коалиций, «промышленных кланов», «команд единомышленников» и прочих аналогичных образований тем больше, чем выше институциональная неопределенность в государ­стве. Заинтересованность в участии в таких коалициях проявляют не только политические фигуры, менеджеры и руководители круп­ных частных корпораций, профсоюзов, профессиональных ассоциа­ций, устойчивых групп интересов, гражданских ассоциаций и т. д., но и сами чиновники, которые, как правило, редко соответствуют статусу нейтральных посредников при принятии решений, «проталкивая» при постановке государственных целей собственные интересы. Как спра­ведливо отмечает О. Харкордин, госбюрократия «не служит каким-ли­бо внешним интересам, а скорее имеет свои собственные очевидные интересы, такие как выживание, приспособление, рост и контроль над окружающей средой».

Сказанное выше означает, что государство может предоставлять возможности для установления контроля над принятием решений не только легальным, имеющим на это соответствующие права институ­там и силам, но и иным лицам и объединениям, способным помимо своих официальных полномочий реально контролировать процессы целеполагания, доминируя над другими акторами. Через механиз­мы принятия решений государство может быть взято под контроль («поглощено») любыми коалициями, контролирующими основные ресурсы правящего режима и представляющими интересы различных социальных сил (корпуса политиков, чиновничьего аппарата, бизнес-корпораций и даже международных структур) Другими словами, механизмы принятия решений, олицетворяющие это «седалище власти», могут попасть в руки разных «хозяев».

Таким образом, фактическая роль и влияние коалиций в принятии конкретных государственных решений оставляют открытым вопрос о содержании разрабатываемых и реализуемых в этом процессе проек­тов и целей. Мировой и отечественный опыт дает массу примеров того, что заявленные как общественно полезные те или иные цели государ­ственной политики на поверку оказываются выражением сугубо корпоративных и даже персональных интересов политиков и чиновников, реализуемых при помощи органов власти и управления.

Это позволяет сделать вывод о том, что конкурентный характер сочетания общеколлективных и корпоративных целей сохраняет постоян­ную возможность подмены и замещения общественных потребностей кор­поративными приоритетами и узкогрупповыми интересами различных сегментов правящего класса. Другими словами, в процессе принятия ре­шений нередко происходит «соскальзывание» государственных структур к формам корпоративного управления, минимизации и даже исключе­нию интересов гражданских сил, которые обусловливают сами основы существования государства и механизмов публичного правления.

В данной связи следует подчеркнуть и то, что постоянным статусом в при­нятии государственных решений обладает политическая оппозиция. И если в политическом плане ее деятельность может вести к усилению (а временами и нагнетанию) напряженности в государстве и обществе, то как управленче­ская структура, критически относящаяся к правительственным планам, она однозначно является позитивным инструментом в принятии решений. Важно и то, что критическая активность оппозиции способствует выведению тене­вых и полутеневых способов согласования или принятия решений «на свет», приданию им публичной формы. Осознавая эту роль оппозиции, многие государства институционализируют и узаконивают ее позиционирование в принятии решений. Так, в Великобритании существует институт «теневого правительства ее величества», а в Монголии представители оппозиции, по сути, являются постоянными участниками принятия стратегических решений и т. д.

Сложный конгломерат взаимодействий политико-административ­ных коалиций (между собой и со своими партнерами), сочетание ин­ституциональных и свободных практик в принятии решений создает в государстве, с одной стороны, зоны «плотных» коммуникаций, нор­мативно заданных форм поведения политиков и чиновников, а также площадки с постоянно изменяющимся направлением их активности и даже «пустоты», т.е. социальные пространства, не заполняемые активностью государственных институтов. Это придает принятию го­сударственных решений относительно высокий уровень внутренней неравновесности (и даже фракталъности этого процесса, т.е. норма­тивной пустоты, где акторы действуют в соответствии с собственны­ми принципами, что отражает крайне слабое влияние государства на объекты управления, невозможность урегулировать соответствующие конфликты).

Такая неопределенность указывает и на амбивалентную природу целеполагания, одновременное сочетание в нем противоположных на­чал: наличия единых формальных установок и оппортунистического поведения управляющих; четкости политических ориентиров и их ад­министративной корректировки и даже оспаривания; общественного назначения государственной власти и партикулярных намерений в ее использовании; способности властей к четкой постановке проблем и безвольного ожидания развертывания событий; ориентации на базо­вые ценности и осуществления прагматических акций; компетентно­сти и несостоятельности чиновников; конкуренции за власть и моно­полизма высших центров принятия решений; кооперации и эгоизма; взаимодополнения управленческих усилий госструктур и автономно­сти отдельных ведомств в проведении единого курса; способности властей сделать невозможное и неспособности осуществить стандарт­ные действия; жесткости контроля и преступной бесконтрольности; широкого пространства для творчества и строгой обязательности юридических процедур; органического и синкретического единства госу­дарственных структур и т. д.

Иллюстрируя эту внутреннюю противоречивость, государство способно утверждать жесткие требования к исполнению своих решений, как бы застывая в своих формально-юридических формах, а может и предельно расширять поле взаимодействия с обществом, устраняя должный административный контроль, снижая обязательность исполнения норм и правил и т. д. Более того, в условиях кризиса государство, грозя соперникам насилием и принуждением, может вмиг оказаться в дисфункциональном состоянии, неспособным ни к чему, кроме оглашения своих позиций. Такие формы обрушения, «мгновенной» (по историческим меркам) управленческой «смерти» структур принятия решений хорошо проиллюстрировали события в первой декаде ны­нешнего века в Ливане, Йемене и особенно в Киргизии, где власти чуть ли не в течение дня оставили свои позиции.

Итак, строго говоря, учитывая гиперкомплексный характер этого функционально-поведенческого комплекса, сложнейший характер поддержания в нем кооперативных связей (которые, однако, не всегда обладают и внутренне взаимосвязанным, а порой даже общественнымхарактером), принятие государственных решений следует аттестовать как форму сложно организованной анархии. При всех вариантах разви­тия событий принятие государственных решений так или иначе интег­рирует не только устойчивые и однородные, но и качественно разнород­ные связи акторов, ориентированных на различные (формализованные, групповые, индивидуальные) цели и задачи. Соединение даже качест­венно различных потоков происходит на основе институциональной структуры, прокламируемых властями норм и ценностей, культурных традиций и профессиональных стандартов госадминистрирования.

Сказанное означает, что усиление формализации целеполагания или его централизации зачастую не ведет ни к сохранению стабильно­сти самой управляющей системы, ни к повышению управляемости вне­шними объектами. В то же время усиление роли ценностных и целевых ориентаций, изнутри интегрирующих активность акторов, участву­ющих в разработке и реализации решений, обладает более существенным потенциалом в деле оптимизации процесса принятия решений.

В целом устойчивость взаимоотношений внутренних компонентов целеполагания отражается в ряде теоретических моделей. Например, Дж. ванГиг предлагает такие теоретические схемы, раскрывающие связи государственных структур с объектами госрегулирования:

— модели компромиссов, основанные на оценках (и соответству­ющих способах измерения удельного веса) тех или иных средств и целей госрегулирования;

— одно- и многоцелевые, а также многомерные модели принятия ре­шений (раскрывающие этот процесс на основании зависимо­стей действий ЛПР от числа поставленных целей или критериев, используемых для оценки различных вариантов действий);

— оптимизационные модели, характеризующие системные основа­ния действий ЛПР, направленных на достижение оптимальных результатов в различных (региональных, местных и др.) локалитетах;

— оценочные модели, где центральную роль играют версии (альтернативы) и информация, объединяющиеся в сложносоставное решение;

— познавательные модели, нацеленные на проверку истинности принятых решений (в рамках используемой теории или методов рассуждений);

— диагностические модели, устанавливающие методы систематического поиска в случае нарушения нормальной работы систе­мы управления.

Устойчивые параметры принятия государственных решений могут описываться и в рамках более частных (операциональных) моделей:

— актуального управления, подразумевающей использование ЛПР преимущественно новых, нестандартных программ дея­тельности;

— аккумулятивного принятия решении, предполагающей ориента­цию ЛПР на стандартные приемы управленческой деятельно­сти, традиции и стереотипы;

— командно-административного регулирования, акцентирующей внимание на силовых и принудительных мерах целенаправлен­ной деятельности ЛПР;

— волевой некомпетентности, описывающей волюнтаристские и некомпетентные методы вмешательства государства в соци­альные процессы;

— научного управления, предполагающей широкое использование ЛПР математического аппарата для проектирования своих дей­ствий;

— с разомкнутой связью, характеризующей стиль управления без опоры на общественное мнение;

— с обратной связью, рассматривающей целеполагание, предполагающее включение общественности в разработку государствен­ных решений, и др.

Эти и иные теоретические схемы и модели позволяют выделять разнообразные формы детерминации и взаимодействия различных групп управляющих и управляемых, описывать характерные методы расчета целей и использования ресурсов, выделять различные приори­теты госменеджеров (например, преимущественную ориентацию на нормативные или ситуативные регуляторы, на диагностику или реше­ние проблемы, принудительные или согласительные процедуры и т. д.), отражать иные важные параметры процесса принятия.

В то же время все эти теоретические модели и схемы по-своему интерпретируют решение государством тех или иных задач, которые, собственно, и задают конфигурацию структур и институтов, участву­ющих в целеполагании, обусловливают ресурсные и иные ограниче­ния их действий. И хотя типология этих задач крайне велика², в самом широком плане наиболее важными среди них следует признать следу­ющие классы задач:

— адаптации (государства к внешней среде);

— регулирования (направленного на преобразование внешних и внутренних объектов);

— конструирования (новых общественных связей и отношений);

— имитации управленческой деятельности (демонстрирующей защиту корпоративных интересов госбюрократии).

В то же время в своем содержательном виде эти задачи дифференцируются иначе. Так, Г. Саймон и А. Ньюэлл (правда, формулируя эту типологию по отношению к более широкому кругу акторов) выделили следующие типы задач:

хорошо структурированные или количественно сформулированные задачи, в которых настолько хорошо видны сущест­венные зависимости, что они могут быть выражены в количественных показателях. В этом случае органы управления располагают всей ин­формацией, достаточной для идентификации проблемы, выбора опти­мальной альтернативы, определения средств достижения целей и дру­гих параметров целеполагания;

слабо структурированные или смешанные задачи, которые содержат как хорошо, так и плохо известные параметры ситу­ации. При этом неопределенные составляющие, как правило, домини­руют, управляющий субъект обладает лишь частичной информацией, позволяющей определить вышеназванные параметры целедостижения, а следовательно, для их решения требуются дополнительные сведения;

неструктурированные или качественно выраженные задачи, содержащие лишь информацию о некоторых параметрах ситуа­ции, причем не всегда важных. Они отражают крайне неопределенную ситуацию, при которой доминируют малоизвестные факторы, и го­сударственные структуры даже с помощью научных методов не в со­стоянии определить ни качество стоящей перед ними проблемы, ни характер последствий собственных действий, ни критерии успешной деятельности. Кроме того, подобные задачи характеризуются сочета­нием весьма разнородных (плохо сочетаемых или вообще несочета­емых) составляющих.

Решаемые государством задачи можно типологизировать и иными способами. Однако важно видеть, что с течением времени все они мо­гут изменять свой статус и принадлежность к тому или иному классу. Как правило, это происходит с неструктурированными проблемами, которые решаются эвристическими и интуитивными методами и для которых не характерна какая-либо логически упорядоченная процеду­ра выработки решения, а оценка которых в основном зависит от лич­ности управленца.

Практика решения упомянутых выше задач обусловливает и раз­личные типы принятия государственных решений. Это говорит о том, что решение тех или иных задач в рамках данного функционально-по­веденческого комплекса требует особого согласования усилий разных структур и институтов, координации их действий, изменения форма­та кооперативных отношений, сочетания динамичного и реактивного типа действий. Так, к примеру, в ряде случаев государство сосредото­чивается на согласовании как предварительном условии дальнейшего движения к цели, а в других случаях исключает эту установку. Или же нередко стремление удержать стабильность предостерегает государство от поспешных инноваций и экспериментов.

Учитывая все эти факторы, можно выделить различные типы государственных решений.

Так, с точки зрения использования рациональных методов в процессе постановки и достижения целей различают следующие типы решений: интуитивные, принимаемые на основании субъективного ощущения управляющих в правильности собственного выбора; прецедентные, вырабатываемые на основе повторения алгоритма уже известных дей­ствий; научные, основанные на применении специальных, чаще фор­мализованных методик оценки и расчета действий. Исходя из оценки масштаба действии выделяют решения: стратегические, касающиеся наиболее важных и долговременных вопросов деятельности государ­ства и общества; программные, выражающие действия в связи с реали­зацией конкретного проекта или в силу текущего исполнения тех или иных функций; тактические (оперативные), принимаемые в связи с динамикой развития конкретной ситуации.

Государственные решения существенно различаются и в зависи­мости от уровня определенности управленческой ситуации.С этих пози­ций, как правило, выделяются решения, содержащие риски различно­го уровня, в частности: допустимые; недопустимые; средние; умеренные; незначительные. По характеру принятия государственных решений последние дифференцируются на: единоличные; коллегиальные; кол­лективные, разрабатываемые по распоряжению вышестоящих органов; креативные, предполагающие инициативные формы постановки и реализации управленческих задач. Следует также отметить наличие од­нотипных и инновационных задач, предполагающих задействование раз­личных механизмов и уровней целеполагания. Можно назвать также рутинные решения и те, что основаны на морально-политическом выборе руководства, и т. д.