Публичные формы принятия государственных решений на политическом уровне.

Заглавное значение при политическом проектировании государ­ственных решений имеют публичные формы власти и управления, ко­торые выступают в качестве основного показателя деятельности дан­ного института.

В историческом плане они складывались постепенно и длительное время оставались полем самолегитимации верхов. И лишь по мере усиления ресурсной базы общества и включения граждан в диалог с властью они обрели должную функциональную форму. По сути, только в XVII-XVIII вв. гражданское обще­ство превратилось в партнера и одновременно в противовес верховной власти, окончательно встроив в управление государством каналы и механизмы публич­ной политики. Нотолько сегодня публичные формы массового дискурса превра­тились в мощный источник демократизации социума, став «современной нор­мой» организации государственной власти.

Традиционно в научной литературе публичность в основном опи­сывается через такие параметры, как открытость обсуждения обще­ственно значимых целей; влияние граждан на цели государственной политики; наличие у общественности права контроля и надзора за деятельностью центров власти; специфический характер отношений властей со своими гражданскими контрагентами; наличие особых фаз и этапов такой коммуникативной деятельности и некоторые другие. Это показывает, что данный уровень принятия государственных реше­ний предполагает сочетание политических и административных фун­кций аппарата управления, демонстрирующее постоянные контакты власти с населением, а также участие последнего в отправлении госу­дарственных функций. Известный западный ученый М. Мур полага­ет, что, принимая решения, государство призвано руководствоваться публичными ценностями, демонстрирующими ориентацию властей на коллективное мнение граждан (которое отнюдь не сводится к эконо­мическим показателям деятельности правительства).

Согласно данной теории (Дж. Алфорд, И. Вилльямс, Дж. Флин и др.), пуб­личные ценности предполагают установление открытых, прозрачных и довери­тельных отношений государства и населения, наличие постоянных обсуждений планов правительства в условиях сохранения политической устойчивости влас­ти, честность и справедливость при принятии решений. Все эти ценности отра­жают наибольшую пользу для общества от реализованных решений, осуществляемых в рамках закона и имеющихся у властей возможностей и ресурсов. Однако критики данного подхода указывают на то, что такая стилистика отношений характерна лишь для зрелых демократических государств, что вырабатываемое годами доверие к правящим кругам может подрываться конкретными неудачны­ми действиями, что дискурсивные практики замедляют принятие решений и что публичные ценности по преимуществу обладают этически императивным, необязательным для власти характером.

Выражая наиболее значимые предпочтения граждан, эти ценности олицетворяют собой общественное благо и определяют основные направления публичной политики, т.е., по словам Г. Шакранского, все то «важное, что делает правительство».

Обобщая эти идеи, можно констатировать, что методы целеполага­ния на политическом уровне связаны с тремя базовыми характеристи­ками публичности:

— наличием различных форм самопрезентации власти и демонстрацией правящим режимом (лидером) своего господствующе­го положения;

— диалоговыми формами коммуникации власти и населения, чаще всего выступающими в виде дискурсивных практик, полемики государственных и гражданских структур по вопросам определе­ния повестки дня, диагностики общественно значимых проблем и других моментов, влияющих на государственные решения;

— наличием общественного и законодательного контроля за про­фессиональными действиями госбюрократии.

Сказанное показывает, что в публичной сфере сочетание полити­ческих и административных методов при разработке целей непосред­ственно зависит от участия населения. Говоря другими словами, в дан­ной сфере одним из источников выработки государственных решений становится социальный капитал, который имеет форму паблицитного капитала (выраженного в формах информационного давления общественности на власть, в движении имиджевых структур, использовании методов убеждающей коммуникации и др.). Перефразируя Ю. Хабер­маса, можно сказать, что на публичном поле друг с другом встречается «административно применяемая» и «коммуникативно порожденная власть». Однако социальный капитал общества (который, впрочем, может носить не только положительный, но и отрицательный для уп­равленческих органов характер), даже сдерживая самостоятельность исполнительных органов государства, в большинстве случаев не в со­стоянии изменить политические подходы власти и отменить принима­емые ею административные решения.

В зависимости от характера правящего режима и состояния общественности публичность может обретать различные формы. Так, в авторитарных государствах публичность существует практически в риту­альных формах, демонстрирующих «раздвоение» власти, которая ведет политический диалог сама с собой (т.е. дискутирует и за себя, и за обще­ственность, а по ряду вопросов нередко игнорирует даже выработанный с обществом консенсус). Это политическое умерщвление обществен­ности деполитизирует публичную сферу, превращая ее в пространство административного произвола властей. В этих случаях в обществе не­редко складывается параллельная политическая сфера, условно говоря, «подпольная публичность», демонстрирующая перенос идейных споров, конкуренции программ и идеологий на неофициальный уровень (как, например, в позднесоветское время - на кухни, в неформальные круж­ки, на семинары, в самиздат, диссидентство, на полулегальные музыкальные вечера и т. д.). Понятно, что наличие и необходимость коммуникации властей с таким параллельным дискурсом сдвигают ориентиры политически целесообразного контроля к административным и сило­вым методам реализации официальных целей государства.

Другим вариантом девиации публичной сферы является имитация государством политических форм дискурса. В этом случае правящий режим использует подконтрольные СМИ (для агрессивной самолегитимации, информационного прикрытия использования администра­тивного ресурса на выборах, компрометации оппозиции и т.д.), ор­ганизуя дискурс по малозначимым проблемам и создавая фиктивные структуры для диалога с обществом. Тем самым правящий режим вытесняет общественность из публичного диалога и обсуждения государ­ственных стратегий (хотя и сохраняет иные – менее значимые – формы выражения общественностью своих позиций). В этом случае в обще­стве формируется квазипубличное пространство, свидетельствующее о минимизации конкурентного начала в массовом дискурсе, необосно­ванном возрастании возможностей правящего режима по использова­нию публичных инструментов для укрепления собственных позиций, о фактической утрате населением законных прав на участие в диалоге с властью. И только в демократических странах публичность сохраняет свои базовые свойства и функции, позволяя общественности влиять на государственные решения, сохранять конкурентность идей и позиций, контролировать госчиновников. В таком случае паблицитный капитал общественности становится составной частью и политического, и административного ресурса государства.

Сказанное позволяет констатировать, что публичная форма выра­ботки государственных решений представляет собой форму совмест­ного регулирования, пусть и неравновесного, но все же устойчивого соучастия госадминистрации и гражданских структур, направленного на согласование взаимных интересов и более эффективное и справедливое распределение общественных благ. По своему содержанию публично вырабатываемые цели претендуют на фундаментальный для государства и общества характер и свидетельствуют о праве граждан контролировать ключевые решения». Другими словами, для публич­ной формы госуправления выбираются не все, а только наиболее значимые проблемы, которые не просто затрагивают общество, но и вы­зывают его острую реакцию.

Однако диалог государства с общественностью означает налажи­вание коммуникаций с определенными группами и в определенном месте политического пространства, что предполагает точечное (хотя и разнообразное) воздействие граждан на принятие решений. Точнее говоря, общественная динамика устанавливает конкретное соотноше­ние между дискурсивным и профессиональным содержанием действий госаппарата при принятии решений. Наиболее чутко государство отно­сится к общественным требованиям в период выборов, когда будущие победители избирательной гонки дают гражданам обещания, а аппарат готовится к работе с новым политическим руководством.

Инициатором публичных форм коммуникаций может выступать как государство, так и общество, но при этом условия такого диалога в подавляющем большинстве случаев задают власти. Впрочем, и у об­щества существует достаточно широкий спектр возможностей влияния на управленческие задачи. Так, люди (непосредственно, а также через СМИ и другие социальные каналы) могут не только дистанционно обсуждать те или иные проекты или получать от властей соответствующую информацию, но и непосредственно участвовать в формировании по­вестки дня, выдвигать рекомендации, вести переговоры, контролиро­вать госорганы, надзирать за ними и т. д. При наличии существенных расхождений позиций правящих и гражданских структур возникают очертания так называемой «спорной политики», которая, по мнению ряда ученых, способна породить состояние лиминальной власти (начи­нающей действовать на пределе своих возможностей в части подтверж­дения легитимности, поддержания справедливого порядка распределе­ния ресурсов, правомерного применения насилия и т. д.).

Коротко говоря, варианты участия общественности в публичном простран­стве зависят от характера решаемых задач, типа гражданских контрагентов, времени и политического контекста, состояния общественного мнения. По­этому история знает немало примеров того, как даже демократические государства принимают решения без участия граждан, ограничиваются одно­сторонним информированием людей и еще реже прибегают к консультациям с общественностью или вступают с ней в заинтересованное обсуждение. Ну а самый трудный для государства вариант взаимодействия - гражданский надзор - может применяться в исключительно редких случаях.

Основные действующие в публичном пространстве агенты государ­ства - это выборные политики. Чиновники – высшие и часть сред­него корпуса госуправленцев- не часто включаются в обсуждение публичных проблем. Охраняя прерогативы правительства (как профес­сиональной структуры управления), государство нередко использует для конструирования публичного диалога технологии умиротворения общественности, отвлечения внимания от насущных проблем, мани­пулирования и дезинформации, консультирования, контроля и даже полицейского надзора.

В конечном счете, можно говорить о трех основных моделях при­нятия государственных решений (каждая из которых обладает своим сочетанием политических и административных методов) на политиче­ском уровне в публичной форме:

односторонней (директивной) коммуникации, основанной на преобладающей роли государства над обществом (вплоть до установления тиранического режима). Здесь отмечается высокая активность госу­дарственных органов, предлагающих обществу ограниченные формы публичного общения, которые в свою очередь предполагают частичное информирование граждан о делах государства; осуществление конт­рольных и надзорных мероприятий в отношении гражданских ини­циатив; проведение стратегии давления на общественность и ее умиротворение. Такое рассеянное пространство общественных инициатив демонстрирует наличие высоких издержек у общественных структур при их вступлении в коммуникацию с властью;

конструктивно-совещательной, отражающей постоянство ком­муникаций власти и общества, наличие разнообразных форм соучас­тия в принятии решений. Государство и общество в данном случае представляют собой двух равноправных партнеров, каждый из которых пользуется всем спектром своих возможностей для участия в целеполагании. Здесь присутствует весь набор инструментов, доступный для гражданского участия в управлении (восприятие информации, выра­жение предпочтений и участие в обсуждении, совместное с чиновника­ми исследование проблем, ведение переговоров, привлечение граждан­ских экспертов, выдвижение инноваций и участие в их претворении в жизнь). Такие условия ведут к неуклонному повышению управленческого статуса гражданских структур, росту гражданского самосозна­ния. Важно и признание равноправного статуса гражданского населе­ния и чиновничества при решении управленческих проблем;

сингулярной, демонстрирующей спорадический характер поддержания публичных контактов государства с гражданами. Эту модель ха­рактеризует неравновесность, постоянное изменение соотношения сил Партнеров, неразвитость институтов гражданского представительства. При таком варианте в публичной сфере могут обсуждаться лишь частные вопросы, но по принципиальным проблемам государство не советуется с населением. При этом власть сама выбирает участников для диалога (оппозицию или лояльных граждан), предлагая неравноправный статус своим партнерам. Из технологий обеспечения взаимных коммуникаций наиболее распространено манипулирование общественным мнением.

Наличие этих моделей показывает, что публичная сфера может совмещаться как с развитыми обратными связями государства и об­щества, дискурсивной и конкурентной средой, так и с ситуацией пра­вового неравенства и несправедливости, односторонней активности государства, когда дискурс замещается пропагандой и медиадистрибу­цией. Благодаря особым полномочиям госструктур публичная сфера государственного управления всегда обладает асимметричным харак­тером в части ответственности и взаимных обязательств власти и насе­ления. Только в развитых демократических государствах - на основе применения интерактивных механизмов и широкой информатизации в публичной сфере – стала формироваться тенденция к выравниванию управленческих статусов элит и политически активной обществен­ности. В целом же публичное пространство постоянно изменяет свой объем в зависимости от характера правящего режима, стоящих перед обществом задач, организованности публики, активности лидеров об­щественного мнения и массмедиа.

Обозначенные выше модели свидетельствуют и о том, что в публич­ном секторе происходит неизбежное расширение сферы политического регулирования общественных процессов. Легализуя возможности обще­ства по артикуляции и агрегированию гражданских интересов в про­цессе принятия решений, государство создает политический коридор возможностей и для своего административного аппарата, в рамках ко­торого осуществляется оперативное и непосредственное управление, координируются действия государственных институтов, разрабатыва­ются отраслевые и межотраслевые стратегии и т. д.

Медиадистрибуция– публичное распространение (зачастую низкокачественной) информации, исключающее возникновение обратных связей населения с государством.

Как можно видеть, для принятия государственных решений пуб­личная сфера представляет собой технологическую зону перехода от использования дискурсивных технологий власти с общественностью к профессиональным действиям аппарата управления. Используемые здесь всевозможные политические инструменты имеют целью откры­тое выявление приоритетов, в рамках которых будут интерпретиро­ваться общественные интересы. В то же время на практике публичный уровень создает пространство для формирования двух типов общественных ассоциаций: позитивного гражданства, когда формирование сообществ со своей идентичностью сохраняет дух общества, а также не­гативного активизма, демонстрирующего недовольство граждан властью и преобладание групповых приоритетов. По этой причине публичная сфера представляет собой форму «антиномического единства» (М. Ильин) власти и населения, где последнее пытается усилить свое позиционирование в принятии решений.

Однако гражданские интересы сами по себе достаточно абстракт­ны, и потому правительство – в рамках коридора оказываемой ему политической поддержки – вправе само расставлять управленческие акценты по их реализации. Учитывая же значительную роль морально- этических подходов при оценке деятельности властей со стороны граж­дан, следует видеть наличие в публичной сфере множества ценностных конфликтов, негативно влияющих на деятельность госаппарата.

В литературе, правда, существуют мнения, призывающие к установлению правовых гарантий сохранения в управленческих актах государства всех политических обещаний, данных лидерами в публичной сфере (в частности, во время избирательной кампании). Однако такие требования представляются наивными и явно чрезмерными, не учитывающими функциональный профиль этих политических текстов (которые создаются не для их реального вопло­щения, а для предварительной легитимации, т.е. завоевания поддержки не граждан как таковых, а электората). То есть само содержание этих политических обещаний в предвыборный период направлено на задачу расширения электоральной базы, вербовку единомышленников, увеличение численности группы населения, поддерживающей данные обещания и лозунги. В любом случае – это ориентация на поддержку электорально активных групп насе­ления, в то время как правовые требования рассчитаны на все население и по­тому неминуемо должны быть скорректированы как по содержанию, так и по форме. Более того, даже победитель выборной гонки впоследствии попада­ет в ситуацию, ограничивающую его действия (за счет прежних обязательств властей, коалиционных договоренностей, влияния тех альянсов, с которыми еще придется налаживать отношения, понимания реальных сложностей распоряжения ресурсами и т. д.).

По сути, это самая гибкая форма госрегулирования, рассчитанная на повышение адаптации госаппарата к ситуационной динамике, снижение его венчурного характера, повышение эффективности координации действий бюрократии и её гражданских партнеров. Однако независимо от гражданской зрелости населения характер его участия в принятии решений является непостоянным, Способным к изменению профиля активности, что в любом случае провоцирует риски легитимности, повышает неопределенность формирования повестки дня, диагностики проблем, определения будущих целей правительства и т. д.