Тема 3. Уровни принятия государственных решений.

Введение. В лекции рассматриваются причины уровневой сегментации принятия государственных решений. Рассматривается политический уровень принятия государственных решений.

Еще одним принципиальным отличием государства как субъек­та принятия решений является многоуровневый характер целепола­гания. При этом каждый из уровней принятия государственных ре­шений складывается объективно, в силу неизбежной вовлеченности государства в такие формы социального взаимодействия, которые определяют его особое отношение к решаемым проблемам. Склады­вающиеся в рамках таких взаимодействий специфические отношения госструктур к решаемым проблемам предполагают особое оценивание ими проблем, выработку «своей» повестки дня, применение соответ­ствующих критериев оценки результативности и пр. В конечном счете, это обусловливает применение специфических средств и механизмов реализации поставленных целей, а в дальнейшем и возникновение соответствующих институтов, норм и взаимосвязей. Другими словами, факторы, обусловливающие наличие уровней принятия государствен­ных решений, включают в себя характер взаимодействия государства с внешней средой, наличие особых задач, стоящих перед действующи­ми здесь акторами, которые в свою очередь применяют особые спосо­бы целеполагания и руководствуются соответствующими принципами ответственности.

Тот или иной уровень принятия решений отражает особое специфи­ческое пространство функционирования государства, в рамках которо­го решается комплекс однородных задач, осуществляется взаимодействие с определенным кругом контрагентов, действуют особые акторы и структуры (со своим набором норм, компетенций, ответственности) и формируются соответствующие деловые коммуникации. Причемданной зоне действий государства наряду с основными игроками дельные органы государственного управления могут участвовать процессе выработки данных целей косвенным образом или даже не участвовать вообще. При этом в рамках каждого типа взаимодействий бой из агентов и контрагентов обладает не только специфической (естественностью, но и различными возможностями), а также имеет и экономические, ресурсные, правовые и другие ограничения дея­тельности. На каждом уровне также существенно разнятся структура взаимоотношений государственных структур и их связей с контраген­тами, система диагностики общественных проблем, формы мотивации. В компетенции ЛПР, подходы к оценке эффективности и результатив­ности действий государства. Соответствующим образом на каждом из этих уровней по-своему осуществляются прогнозирование, планиро­вание, контроль, решаются другие базовые для государственного управления задачи.

Относительная самостоятельность уровней целеполагания обусловливает и возможность их определенной самоизоляции. Другими словами, отношения и усилия ЛПР могут быть редуцированы, сведены лишь к одному, характерному для того или иного уровня кругу задач и перечню действий. Однако такая возможность появляется лишь в исключительных, критических для государства условиях, в то время как при более типичных обстоятельствах противоречивое единство этих уровней выступает предпосылкой поиска равновесия и стабилизации принятия решений.

В науке существуют разные подходы относительно количества выделяемых уровней, однако сам факт их признания можно считать устоявшимся. Так, одни авторы выделяют политический и админист­ративный (Д. Зеркин), другие - институциональный, административ­ный и технологический (В. Козбаненко), третьи - политический, административный и организационный уровни (Г. Аллисон). Некоторые ученые отражают уровневые различия в понятиях «первичной» и «вто­ричной» политической власти, «стратегического» и «оперативного» уп­равления (В. Граждан) и т. д.

Своеобразным признанием наличия различных управленческих уровней принятия решений можно считать начатую в XIX в. В. Вильсо­ном полемику относительно характера государственного управления. Он и ряд его единомышленников, в том числе Ф. Гуднау и Л. Вайт, настаивали на противопоставлении в государственном управлении по­литики и администрирования. В частности, В. Вильсон считал, что уп­равление государством предполагает наличие одного центра принятиябрешений, должно отличаться безупречным иерархическим порядком профессионалов и что «сфера государственного управления - это де­ловая сфера». Такая область управления может быть сведена к технике решения малых дел, не касающихся глобальных и всеобщих вопро­сов развития общества. «Государственное управление,- подчеркивал он, - находится за пределами собственно политической сферы. Во­просы государственного управления не являются политическими во­просами. Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо».

Другую аргументацию предлагает Ф. Хиди, также согласный с существованием различных уровней управления государством. Однако он утверждает, что даже в условиях «нарушения функционирования политического механизма» государственные служащие, хотя и не явля­ются «нейтральными участниками» этого процесса, «никогда не берут на себя всю тяжесть управления». Или же, как пишет К. Кениг, «в ус­ловиях демократии невозможно переложить ответственность на адми­нистративный аппарат ни путем ее делегирования, ни путем заключе­ния контрактов, ни любым другим путем. Политики в исполнительной власти договариваются с должностными лицами, но они это делают, зная, что их партнеры в административной системе не претендуют на передачу власти, что они могут приостановить лю­бое соглашение при политической необходимости, и они понимают, что в условиях быстрых политических перемен их распоряжения могут устаревать быстрее, чем хотелось бы. Так или иначе, определенность контрактов означала бы отказ от власти»⁴. Таким образом признается, что формы организации политической власти и механизмы государ­ственного управления в государстве развиваются асимметрично, т.е. госчиновники не могут переступить границу того функционального пространства, которое контролируется иными, политико-государс­твенными структурами.

Таких же воззрений придерживаются и многие современные уче­ные, в частности, А. Хай, полагающий, что государственное управление не является по своему содержанию политическим и относится к куль­турной, законодательной или национальной сфере. По мнению другихсторонников этого подхода, недопустимость вмешательства политики в процессы управления обусловлена ещё и тем, что даже в кризисных условиях государственный аппарат - хотя чиновники и являются ней­тральными участниками этого процесса - не способен взять на себя всю тяжесть управления.

Характерно, что время только добавляет ревнителей такого под­хода. Впрочем, у такого подхода есть и противники. Согласно их мне­ниям, политику, интегрированную в структуру государственного уп­равления, следует рассматривать как органический элемент госменеджмента, направленный на обеспечение гармонии и человеческого благоденствия (Ф. Тейлор). Оппонируя В. Вильсону, У. Сэйр пишет: «Государственное управление представляет собой исключительно политическую проблему... [поскольку] основополагающими вопро­сами в демократическом обществе являются ответственность перед общественностью, подотчетность и ответственность управленческих ведомств и бюрократии перед выборными представителями администрации... [все это] имеет особую значимость для такой системы государ­ственной власти, где основным принципом является наделение управ­ленческих ведомств полномочиями и правом принимать решения».

Внутреннюю взаимосвязь этих уровней управления в XX в. подчер­кивали П. Эпплби, Л. и С. Рудольф, а также целый ряд других теоре­тиков. Например, Г. Петерс предложил теорию политизации бюрократии, раскрывающую ее преимущества в деле принятия решений перед всеми иными государственными институтами в производстве экспер­тизы и обороте информации. Другие западные ученые также пишут, что «Большинство решений в государственном секторе являются по­литическими, отличающимися только по степени и типу политической составляющей». Одновременно многие ученые настаивают натом, что политико-административное противопоставление исторически изжи­ло себя и речь должна идти о синтезе устремлений администраторов и политиков. Характерно, однако, что и в этом случае они ставят вопрос скорее в нормативном, желательном плане, так или иначе пони­мая существование отличий политического и административно-управ­ленческого подходов к государственным задачам.

Некоторые авторы, в частности С. Ханди, полагают, что трудности соотношения политики и управления преодолеваются в связи с появ­лением новых мотивированных «работников портфолио» как пред­ставителей постбюрократии (С. Хексчетер), которые более маневренны и чувствительны к переменам, не зависят от карьерной лестницы и способны выполнять нестандартные задания. В качестве еще одного фактора снижения противоречивости между политикой и управлением рассматривается усиление дисциплины проектов, в рамках которого предлагается либо минимизация иерархических стандартов взаимоотношений и явного следования правилам (Г. Севел), либо гибридная модель традиционной и постбюрократии, опирающаяся на сложное переплетение бюрократической логики и более автономных структур кон­троля (В. Фурние). Тем не менее, и в таких позициях проявляется, пусть и косвенное, признание качественно различных зависимостей и задач, складывающихся в принятии решений на тех или иных уровнях.

Наличие разных приоритетов и технологий при принятии государственных решений постоянно подтверждают и работники практиче­ского сектора управления, далекие от нормативного проектирования своей профессиональной деятельности. Так, разработчики концепции административной реформы в современном российском обществе указывают на то, что в практической сфере зачастую «болванка» бюд­жета составляется не на политической основе, которая, собственно, и должна определять вектор государственной политики, а «на технок­ратической... сверстанной отраслевыми лоббистами» и потому выхола­щивающей суть общественных интересов из этого базового документа. Впрочем, задача политиков и состоит в том, чтобы придать этому доку­менту должное толкование. Добавим к сказанному лишь то, что в науке постоянно множатся различные оттенки доказательств собственной правоты сторонников каждого из обозначенных подходов.

Так, ряд ученых настаивает на приоритете формально-конституционных моделей, где сохранение доминирующих позиций политиков сочетается со служебной (технической) ролью бюрократии, которая использовалась бы для любых маневров избираемых населением лиц. Немало сторонников и у противоположной идеи, предполагающей, что корпоративные интересы и полиции бюрократии как профессионального сегмента управления должны преобладать при постановке общеколлективных целей в государстве и потому определять более высокое позиционирование чиновников. Сегодня эти идеи дополняются множественными модернистскими (описывающими деятельность сотрудни­чающего с гражданскими структурами чиновничества), транзитологическими (утверждающими преимущество стиля деятельности ориентированной на самою себя бюрократии) и прочими моделями, предлагающими собственные рецепты урегулирования их отношений. В этом плане одни специалисты видят успех уре­гулирования такого рода отношений в поведении партийно ориентированных и политизированных корпусов бюрократии; другие предлагают дифференцированные способы урегулирования их отношений, обозначающие бесконфликт­ный, договорной характер их отношений; третьи настаивают на применении экономических мер урегулирования этих коммуникаций, отражающих, в частности, детерминированность поведения бюрократии законами занятости и дру­гими материальными соображениями (в том числе и механизмами коммерциализации государственного управления); четвертые предлагают наладить более взвешенные отношения между экономическими и административными мерами госрегулирования, обусловленные дифференцированным подходом властей к интересам всех участвующих в принятии решений акторов (в этом контексте предлагается регулировать связи политиков и администраторов в зависимости от дихотомических, конфликтных и прочих типов служебных связей, характера используемых технологий (торга, борьбы, отказа от полномочий и пр.) и измен­чивого, стабильного или иного государственного курса.

Тем не менее, большинство ученых так или иначе отмечает, что в принятии государственных решений сходится несколько логик и мо­тиваций выдвижения (и реализации) целей, задаваемых не только ин­тересами конкретных отраслей, ведомств, агентств, групп давления и даже отдельных лиц, задействованных в принятии соответствующих решений, но и традициями, ценностями общественного мнения, нор­мами действующего законодательства, стереотипами административ­ной среды и т. д.

Причем это особенно заметно, если учесть, что наличие власти (отражающее доминирование одной из сторон, обретенное ею в соперни­честве за центры политического влияния) создает качественно иные возможности для осуществления в государстве любой регулирующей деятельности. Это означает, что управление с позиций завоеванной политической власти обладает качественно иными возможностями, например, по сравнению с попытками оппозиции повлиять на содер­жание стратегий или же международных структур, стремящихся про­двинуть свои интересы на национальной территории того или иного государства. Более того, сам факт обретения управляющими навыков государственного регулирования (т.е. использования административ­ного аппарата для решения насущных задач в русле реализации обще­ственных потребностей) представляет собой отдельную и весьма слож­ную задачу. В данной связи уместно вспомнить, что в бывшем СССР коммунистические элиты хорошо научились завоевывать и удерживать власть, а вот использовать свои господствующие позиции для налаживания эффективного управления государством так и не сумели.

Используя обозначенные выше комплексные критерии выделения уровней принятия решений, выделим 1) политический; 2) макроэконо­мический и 3) организационно-административный уровни целеполагания.