Демографическая и территориальная основы местного самоуправления

Основы местного самоуправления можно определить как совокупность важнейших базовых элементов, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. Без этих элементов местное самоуправление в принципе невозможно. К ним относятсядемографическая, территориальная, экономическая, правовая и организационная основы.

Из этого следует, что основы местного самоуправления составляют человек (сообщество граждан), территория, экономика, право, организация(и как институт, и как процесс).

Демографическая основа означает, что местное самоуправление исходит от человека. Именно человек является первоосновой местного самоуправления на всех этапах развития общества. Вначале люди объединились в общины, затем в союзы общин для совместной деятельности. Местное самоуправление действует только при наличии граждан в пределах той или иной территории. Обязательность наличия граждан вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований. Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправления осуществляется “населением”, “гражданами”. Федеральный закон определяет местное самоуправление как “деятельность населения”, устанавливает право граждан на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.Таким образом,демографическая основа представляет собой совокупность норм, устанавливающих один из характерных признаков местного самоуправления - наличие населения на данной территории.

Можно выделить количественные и качественные характеристики демографической основы местного самоуправления. Количественные (численность населения по различным группам, динамика, тенденции их развития) определяют статус муниципального образования, возможности и перспективы его развития. Качественные показатели не менее важны. Они характеризуют уровень жизни населения, степень образования и квалификации, морально-психологические качества населения.

К сожалению, во многих муниципальных образованиях, особенно сельских, устойчиво выражена тенденция к депопуляции населения, то есть снижаются как количественные, так и качественные показатели.

Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. Отсюда вторым важнейшим образующим элементом (после населения) являетсятерриториальная основа. У каждой общины, союза общин была своя территории, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории. Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.

Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. Подразделение территорий государства на отдельные территориальные образования осуществляется для обеспечения наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление есть одна из форм осуществления власти на местах, в пределах территорий, отведенных для этих целей государством.

Какие критерии оценки территорий, влияющих на решение вопросов местного значения, можно выделить?

1. Размеры территории. Могут быть достаточными, а могут ограничивать возможности развития населения в рамках данной местности.

2. Природно-климатические условия: характер ландшафта, тип почвы, наличие водных ресурсов, насаждений, климат, осадки и т.п. также могут существенно повлиять на возможности решения вопросов местного значения.

3. Инфраструктура на территории: наличие (или отсутствие) дорог, жилищно-коммунальной структуры, социальных, промышленных объектов и т.п.

4. Размещение, расположение территории – близость (или удаленность) дорог, административно-промышленных и культурных центров, природных объектов и т.п.

5. Муниципально-правовой статус территории. Здесь речь идет о виде муниципального образования, в рамках которого функционирует местное самоуправление на данной территории. Сегодня в России это могут быть городские, сельские, поселковые поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские муниципальные образования в крупных городах.

Конституция Российской Федерации в ст. 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Перечень наименования территорий не является исчерпывающим. Это означает, что другие нормативные акты могут предусматривать более широкий перечень территориальных единиц.

Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» утверждает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Таким образом, территориальная основа местного самоуправления представляет собой совокупность норм, регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления и изменения.

Границы территориймуниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры;

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

9) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

10) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации.

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. Назовите где, согласно статье ст. 131 Конституции Российской Федерации осуществляется местное самоуправление.

2. Укажите Федеральный закон, регулирующий местное самоуправление в РФ.

3. Дайте определение территориальной основы местного самоуправления.

4. Опишите порядок, в котором могут быть установлены и изменены границы территорий муниципальных образований.

5. Раскройте содержание понятий «демографическая основа местного самоуправления», «территориальная основа местного самоуправления».

6. Выделите количественные и качественные характеристики демографической основы местного самоуправления.

7. Назовите критерий, согласно которому определяются территории с низкой плотностью населения.

Тесты для самопроверки

1. Как правило, сельский населенный пункт с представленной ниже численностью населения входит в состав сельского поселения:

1) менее 1 000 человек;

2) более 1 000 человек;

3) менее 500 человек;

4) менее 100 человек.

2. К территориям с высокой плотностью населения относят территории со следующей численностью:

1) более 100 000 человек;

2) более 10 000 человек;

3) более 1 000 человек;

4) более 3 000 человек.

3. В состав территории городского поселения могут входить:

1) один город;

2) один город или один поселок;

3) сельский населенный пункт;

4) один поселок и один город.

4. Подразделение территорий государства на отдельные территориальные образования осуществляется:

1) для обеспечения безопасности территорий;

2) для обеспечения необходимого контроля над территорией;

3) для обеспечения наиболее эффективного управления в обществе;

4) для обеспечения единого правового поля в территориальном образовании.

5. В состав территории поселения входят:

1) земли независимо от формы собственности и целевого назначения;

2) земли в зависимости от формы собственности;

3) земли в зависимости от целевого назначения;

4) земли общего пользования.

8. Муниципальное образование. Модели муниципальных образований

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения; или иная населенная территория, предусмотренная законом, в пределах которых:

· осуществляется местное самоуправление,

· имеются муниципальная собственность,

· принимается местный бюджет,

· функционируют выборные органы местного самоуправления.

Муниципальное образование является основным звеном местного самоуправления. Муниципальные образования учреждаются, упраздняются или изменяются законами субъектов Российской Федерации. Территории муниципальных образований также устанавливаются субъектами Российской Федерации, с учетом исторических и иных местных традиций. Важнейшим внутренним нормативным документом, определяющим основные аспекты деятельности муниципального образования, является его устав. Муниципальное образование напоминает нечто вроде государства, где есть своя территория, границы, свое население, органы управления, бюджет, есть право принимать свои нормативные акты, есть конституция (устав муниципального образования).

Сегодня в России возможны семь видов муниципальных образований:

Ú сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

Ú городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

Ú муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

Ú городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района;

Ú городской округ с внутригородским делением (с 2014 года)- городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

Ú внутригородской район (с 2014 года) - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

Ú внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Такие муниципальные образования возможны только в Москве и Петербурге.

Последние два вида муниципальных образований были введены Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136−ФЗ.

В Республике Башкортостан в настоящее время существуют только четыре вида муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район и городской округ.

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Изменение границ, объединение, разделение муниципальных образований осуществляется с учетом мнения населения каждого из муниципальных образований, выраженного представительным органом. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения, а территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

Муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Согласно Закону РБ «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 18 марта 2005 года в Республике Башкортостан образуется Совет муниципальных образований Республики Башкортостан, в который входят все 895 муниципальных образований РБ.

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Сегодня в Росси существуют различные модели муниципальных образований. Чаще всего их делят на поселенческие, где муниципальное образование охватывает какой-либо населенный пункт, либо территориальные (районы, округа). В этом случае на территории муниципального образования могут находиться несколько населенных пунктов.

На 1 января 2016 года в Российской Федерации насчитывается 22406 муниципальных образований, из них:

- 563 городских округа;

- 1788 муниципальных районов;

- 1592 городских поселения;

- 19 внутригородских района

- 18 177 сельских поселений;

- 267 внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

За последние 10 лет количество муниципальных образований постепенно снижается с 25 тысяч в 2006 году до 22,5 тысяч в настоящее время.

После создания новых субъектов РФ (город федерального значения Севастополь и Республика Крым) были образованы новые муниципальные образования, в частности, 10 внутригородских муниципальных образований в составе Севастополя, а также 14 муниципальных районов, 11 городских округов, 4 городских поселения и 250 сельских поселений в составе Республики Крым.

В РБ до 2002 года существовали только сельские или поселковые муниципальные образования. Их численность составляла более тысячи муниципальных образования, охватывающих 4522 населенных пункта, где проживает 1,5 миллиона граждан нашей республики.

В рамках муниципальной реформы в РБ, кроме сельских поселений, были созданы городские поселения, городские округа и муниципальные районы. В настоящее время в РБ насчитывается 895 муниципальных образований, в числе которых 9 городских округов, 54 муниципальных района, 14 городских и 818 сельских поселений.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. Дайте определение муниципальному образованию.

2. Перечислите возможные в РФ виды муниципальных образований.

3. Назовите существующие в РФ модели муниципальных образований.

4. Укажите, какими законами регламентируются муниципальные образования в РБ.

5. Кем и с учетом каких факторов устанавливаются границы и статус муниципальных образований.

Тесты для самопроверки

1. Важнейшим внутренним нормативным документом, определяющим основные аспекты деятельности муниципального образования, является:

1) регламент;

2) положение;

3) устав;

4) инструкция.