Государственные служащие: понятие, статус, категории

Долгое время понятие “служащий” и “государственный служащий” не имели у нас правового статуса, не разводились по содержанию и должным образом не исследовались в науке.

Следует различать понятия “государственный служащий” в широком и узком смыслах слова. В широком смысле “государственный служащий” - это профессиональный работник любой государственной организации (управленческого органа, армии, образования, здравоохранения и др.). В узком смысле – это профессиональный управленец органов государственной власти; гражданин РФ, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе.

Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение. В данном определении перечислены шесть признаков работника, которые делают его государственным служащим. Основным среди них, конечно, является исполнение обязанностей по государственной должности государственной службы. Все остальные, так или иначе, обуславливаются данным признаком.

Государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Правовое положение (статус) государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

На основе современных знаний по вопросу классификации государственных служащих можно предложить следующие основания для классификации: 1) по ветвям государственной власти; 2) по уровню государственной власти; 3) по категориям государственных должностей государственной службы; 4) по группам государственных должностей государственной службы; 5) по классным чинам государственной службы.

Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению государственной гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Правовой статус гражданского служащего включает в себя права, обязанности, ограничения, ответственность, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, запреты, связанные с гражданской службой, а также требования к служебному поведению гражданского служащего.

Гражданский служащий имеет право, в частности, на:

Ú обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

Ú отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

Ú оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

Ú профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

Ú членство в профессиональном союзе;

Ú гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Сегодня в России насчитывается менее 800 тысяч государственных служащих (федеральных и региональных), это без учета служащих силовых структур. В том числе 12158 госслужащих работают в Республике Башкортостан (конец 2015 года), из них две трети (8188) – это федеральные государственные служащие, главным образом, из территориальных подразделений российских министерств и ведомств, остальные (3970) – государственные служащие Республики Башкортостан. Муниципальных служащих РБ в конце 2015 года было 7741 человек.

По данным федерального статистического наблюдения, в государственных органах Российской Федерации на региональном уровне (в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации) на конец марта 2015 г. замещали должности государственной гражданской службы 725,1 тыс. человек. Через полгода, на конец сентября 2015 г. замещали должности государственной гражданской службы уже 710,1 тыс. человек, или на 2,1% меньше, чем в прошлом году.

Из них 503,1 тыс. человек в федеральных государственных органах и 207,0 тыс. человек в государственных органах субъектов Российской Федерации. На должностях муниципальной службы было занято 322,6 тыс. человек, или 66,1% от общей численности занятых в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований. С точки зрения мировых стандартов, это немного, но, тем не менее, руководством страны поставлена задача продолжить сокращение федеральных служащих.

Большая часть гражданских служащих во всех субъектах РФ- женщины, в том числе в РБ женщин - госслужащих - 70,7%. В последнее время наблюдается омоложение кадрового состава государственной службы, так средний возраст госслужащих - 38-40 лет. Лиц пенсионного возраста в общей численности работников, замещавших государственные гражданские должности, в Башкортостане относительно немного - 3,7 %.

На 01 октября 2013 года в Башкортостане лишь 0,3 % госслужащих не имели высшего и среднего профессионального образования. Подавляющее большинство работников (в среднем – 96-97%) имеют высшее профессиональное образование, госслужащих, имеющих более двух высших образований в Республике Башкортостан 7,2%.. При этом получивших послевузовское образование в Башкортостане среди государственных чиновников - 398 человек, имеют ученую степень кандидата наук 220 человек, и 12 человек - доктора наук. Базовое высшее профессиональное образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" имеют в Республике Башкортостан всего 4,2%.

Средний стаж государственной службы во всех субъектах федерации довольно высокий: более 5 лет стажа имеют 67,7% госслужащих, менее 1 года стаж у 7%. Растет удельный вес гражданских служащих, повышающих квалификацию в течение года, в настоящее время это около 25% от общего числа гражданских служащих.

В настоящее время численность гражданских служащих РБ в органах исполнительной власти составляет 3970 человек, укомплектованность 94,8%. По общей численности гражданских служащих в Приволжском ФО РБ занимает второе место после Республики Татарстан, однако в расчете на 10000 человек постоянного населения у РБ в 2014 году был шестой показатель в округе – 99 человек на 10000 населения, тогда как у РТ – 116 гражданских служащих на 10000 населения, 175 гражданских служащих – в Республике Марий Эл. В то же время всего 84 служащих приходится на 10000 человек постоянного населения в Саратовской области, 88 - в Чувашской Республике и т.д. По Приволжскому федеральному округу в среднем этот показатель составляет 101 человек, по Российской Федерации - 122 гражданских служащих на 10000 населения.

В то же время следует отметить, что динамика численности работников государственных органов (федеральных и республиканских) и органов местного самоуправления в Республике Башкортостан с 2000 по 2014 год в абсолютном выражении выросла с 26,3 тысяч человек до 46,9 тысяч (на 178%). Здесь речь идет не только о госслужащих, но всех штатных сотрудниках государственных и муниципальных органов.

Среднемесячная начисленная заработная плата гражданских и муниципальных служащих в Республике Башкортостан в 2014 году составила: у гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти - 34128 рублей; у гражданских служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - 41774 рублей; у муниципальных служащих органов местного самоуправления – 33195рублей. Впрочем, в 2015 году уровень заработной платы у этих категорий служащих снизился.

На сегодняшний день выявлены следующие тенденции развития кадрового состава гражданской службы:

1. Сформирован профессиональный и стабильный корпус государственных служащих как в РБ, так и в России в целом.

2. Анализ численности гражданских служащих РБ показывает тенденцию к сокращению численного состава государственных служащих с 2008 года.

3. Уровень профессиональной подготовки государственных служащих в целом соответствует квалификационным требованиям. Все чаще чиновники занимаются самообразованием и научной деятельностью.

4. В целом происходит повышение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности.

5. Идет последовательное усиление борьбы с коррупцией, с несоблюдением требований к служебному поведению, предотвращение конфликта интересов на государственной службе.

6. Отработаны основные кадровые процессы: организация конкурса при приеме на гражданскую службу, аттестация, квалификационный экзамен, обучение и перемещение персонала государственных органов, ведение кадрового делопроизводства и т.д.

7. Государственные служащие Республики Башкортостан по всем основным параметрам занимают средние позиции среди других субъектов РФ в Приволжском федеральном округе. Это касается, в частности, таких рейтингов, как:

· рейтинг численности работников, замещавших должности гражданских служащих в Республике Башкортостан;

· рейтинг численности работников государственных органов и органов местного самоуправления;

· рейтинг численности работников государственных органов и органов местного самоуправления в Республике Башкортостан на 10000 человек постоянного населения;

· рейтинг зарплаты гражданских служащих в Республике Башкортостан и другие.

Таким образом, следует отметить, что происходит постепенное снижение численности работников, замещающих должности государственной гражданской службы, при этом отмечается усиление кадрового состава органов государственной власти, как с точки зрения профессиональной подготовки, так и опыта работы. Тенденции, которые можно наблюдать в динамике кадрового состава государственных гражданских служащих, в целом имеют положительную направленность, обеспечивают рост качества, стабильность кадрового состава и обеспечение преемственности на государственной службе. Однако эти тенденции носят тактический характер, не решают ключевых проблем и сами по себе не приведут к качественным преобразованиям в развитии государственного управления РБ.

Эффективность работы государственного аппарата определяется различными факторами, например, такими, как организационное, правовое, информационное и технологическое обеспечение деятельности государственных служащих. Однако в настоящее время решающими становятся факторы, определяющие качество человеческого, кадрового потенциала государственных органов. Это качество выявляется через базовые характеристики государственных служащих, которые сводятся к двум основным группам: показатели способности эффективно выполнять свои функции и показатели мотивации к максимальной самоотдаче на государственной службе.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. Дайте определение понятию «государственный служащий».

2. Перечислите основания для классификации государственных служащих. Предложите свой вариант.

3. Назовите основные количественные и качественные характеристики государственных служащих в РФ и РБ

4. Оцените количественный и качественный потенциал государственных служащих в РФ и РБ.

Тесты для самопроверки

1.Государственным служащим может стать:

1) любое лицо, проживающее на территории Российской Федерации;

2) гражданин Российской Федерации;

3) гражданин Российской Федерации и иностранный гражданин;

4) лицо, имеющее двойное гражданство.

2.Возрастные требования, предъявляемые к лицу, замещающему должность государственного служащего:

1) не моложе 16 лет;

2) не моложе 18 лет;

3) не моложе 21 года;

4) не старше 35 лет.

3.Специфика деятельности государственного служащего заключается в том, что:

1) деятельность основана на общественных началах;

2) служба в государственных органах может быть деятельностью по совместительству с основным видом деятельности;

3) он осуществляет профессиональную служебную деятельность;

4) на государственную службу приглашаются выдающиеся деятели искусства и культуры.

4.Какой из пунктов не реализуется как право государственного служащего:

1) право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

2) право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

3) право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

4) право на доступ к личным вещам и имуществу любых лиц, находящихся на территории Российской Федерации.

5. Является ли близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры) кандидата на гражданскую службу, ограничением в прохождении гражданской службы, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому:

1) не является ограничением;

2) является ограничением;

3) не является ограничением, если указанные лица не поддерживают связь друг с другом;

4) не является ограничением, а рассматривается как преимуществом среди других кандидатом на прохождение гражданской службы.

25. Прохождение государственной гражданской службы: подбор, оценка и подготовка

В организации государственной службы выделяется такой его важный элемент, как прохождение государственной службы. Это длящийся процесс, начинающийся с возникновения государственно-служебных отношений, т.е. с момента замещения служащим государственной должности, с дальнейшим перемещением работника по службе, проведением оценки и аттестации служащих, и заканчивающийся прекращением государственно-служебных отношений. В странах Запада прохождение службы часто называют “деланием служебной карьеры”. Продвижение по службе (делание карьеры) должно определяться в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, компетенцией, квалификацией, пригодностью к данному виду службы (к виду определенной деятельности). Продвижение по службе зависит также и от объективных моментов, например, от качества правового регулирования в части поощрения государственных служащих, регулярного продвижения по службе, проведения необходимых аттестаций и т.д. Содержанием процесса прохождения службы является выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей, управленческих и других функций.

Институт прохождения государственной службы складывается из организации подбора кадров в управленческий аппарат, осуществления перемещения работников по службе, установления и реализации способов увольнения с государственной службы.

Законодательством Российской Федерации и Республики Башкортостан определены порядок приема на государственную службу, прохождения испытательного срока, особенности условий государственной службы, порядок проведения аттестации служащих, замещение государственных должностей, присвоение классных чинов и многие другие вопросы.

К условиям прохождения государственной службы относятся: продолжительность служебного времени, ежегодного оплачиваемого отпуска; дополнительные отпуска; денежное довольствие служащих; льготы, гарантии и компенсации; государственное личное и дополнительное социальное страхование; порядок обеспечения жилой служебной площадью, служебным транспортом; услуги технического и социально-бытового характера при нахождении в служебной командировке и т.д.

Согласно статье 32 Конституции, граждане имеют равный доступ к государственной службе. Поэтому при поступлении на службу и при ее прохождении не допускается установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Общие положения о равенстве прав на доступ к государственной службе не исключают некоторых ограничений, которые касаются особых случаев, например, отказа от представления сведений о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности.

При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.) и оформляет служебный контракт на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке. Основная часть поступающих приходят на службу по конкурсу.

Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию.

Предельный возраст для нахождения на государственной службе – 60 лет. (с 2017 года – 65 лет) Допускается продление нахождения на государственной службе гражданских служащих до 65(70) лет.

Важнейшим элементом оценки государственных служащих является аттестация. Совершенствование и упорядочение прохождения государственной службы невозможно без периодической аттестации служащих.

Аттестация – одно из правовых средств изменения условий трудового договора (контракта) между государственным служащим и государственным органом. Подчиняться правилам проведения аттестации и выполнять рекомендации аттестационной комиссии – юридическая обязанность государственного служащего, которая предполагает безусловную подчиненность служащего существующим порядку и правилам, установленным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также не противоречащими им документами внутреннего характера.

Повышение эффективности и качества работы государственных служащих путем применения прогрессивных форм и методов аттестации становится одним из главных условий успешной работы государственных и местных органов власти и управления.

За последние годы аттестация государственных служащих в той или иной форме была внедрена в правоохранительных органах, прокуратуре, налоговой службе и других ведомствах. Проводится аттестация в городских и районных исполнительных органах власти, министерствах и государственных комитетах.

Выделяются две основные цели аттестации:

1) определение уровня профессиональной подготовки государственного служащего и установление степени его соответствия занимаемой должности;

2) решение вопроса о присвоении государственному служащему очередного классного чина.

Первый опыт проведения аттестации госслужащих показал, что она может сыграть значительную роль в совершенствовании кадрового состава государственной службы, но и сама нуждается в дальнейшем развитии.

Профессиональную подготовку государственного служащего, занимающего государственную должность государственной службы, характеризует целый ряд показателей: образование, опыт, стаж профессиональной деятельности в государственных органах, качество исполнения обязанностей по предшествующим государственным должностям, а также классный чин, дипломатический ранг, специальное или воинское звание и др.

Требования к образованию могут ограничиваться установлением необходимого соответствия статусу государственной должности уровня и профиля образования (высшее: академическое, университетское, институтское; по профилю: юридическое, экономическое, социологическое, политологическое, психологическое, техническое, инженерное и т. п.). Кроме этого, существуют специальные образовательные требования, которые удовлетворяются на основе целевой должностной подготовки и переподготовки в специализированных учреждениях послевузовского и дополнительного образования, в том числе в аспирантуре и докторантуре.

Требования к профессиональной подготовке государственного служащего по занимаемой государственной должности обусловлены особенностями ее статуса и функций. Требования могут быть профессионально-квалификационными (образование, профессиональный опыт, стаж, наличие служебных заслуг, личные служебные качества, отличия, награды, почетные звания, характеристики, отзывы и т. п.), психофизиологическими (темперамент, состояние здоровья, возраст, пол, наличие несовместимых со службой болезней и т. п.), а также субъективными (правосознание, законопослушание, нравственно-этические качества).

Создание системы профессионального обучения, неразрывно связанное с формированием новой госслужбы, является составной частью ее кадрового обеспечения. Сегодня нет практически ни одного вопроса организации и функционирования госслужбы, который не был бы связан с профессионализмом служащих, повышением их квалификации. Развитие службы и подготовка кадров, ее исполняющих, органически взаимосвязаны.

Однако процесс обновления кадров нередко проходил бессистемно, что привело к снижению профессиональной компетентности части аппарата, особенно его руководящего состава. Очень незначительное число их имеет юридическое образование и управленческую подготовку. Многие из них не обладают достаточным опытом в области государственно-политического менеджмента. Большая часть государственных служащих не продолжает своего профессионального образования, и лишь треть прошла переподготовку на курсах повышения квалификации длительностью всего в одну - две недели. Все это сказалось на профессионализме кадров государственной службы, на их способности эффективно решать задачи преобразования экономики и социальной сферы.

Создание новой системы образования обусловлено, прежде всего, стратегией и содержанием происходящих в стране преобразований, в которых все более возрастает роль личностного фактора, научных знаний, профессионализма и компетентности кадров госаппарата.

Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования в соответствии с федеральным законом.

Заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе. В рамках указанного договора, а также по согласованию образовательного учреждения профессионального образования с государственным органом в этом государственном органе осуществляются практика и стажировка обучающихся.

Координация подготовки кадров для гражданской службы осуществляется соответствующим органом по управлению государственной службой.

Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку.

Стажировка является как самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданского служащего, так и частью его профессиональной переподготовки или повышения квалификации.

Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего осуществляются в течение всего периода прохождения им гражданской службы.

Основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются:

1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;

2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;

3) результаты аттестации гражданского служащего.

Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

Прохождение гражданским служащим профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки подтверждается соответствующим документом государственного образца и является преимущественным основанием для включения гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы.

Гражданскому служащему, проходящему профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку, представителем нанимателя, образовательным учреждением профессионального образования, государственным органом или иной организацией обеспечиваются условия для освоения образовательной программы дополнительного профессионального образования.

Управление персоналом в связи с организацией учебы государственных служащих осуществляется в настоящее время на основе государственного заказа. Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих на очередной год включает в себя:

1) государственный заказ на профессиональную переподготовку гражданских служащих;

2) государственный заказ на повышение квалификации и стажировку гражданских служащих.

Размещение указанного государственного заказа осуществляется государственными органами на конкурсной основе в образовательных учреждениях профессионального образования, имеющих лицензию на проведение профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих и государственную аккредитацию.

Государственный заказ субъекта Российской Федерации на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта Российской Федерации, включая порядок его размещения, объем и структуру, утверждается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Задачу профессионального образования персонала органов управления решают профильные учебные заведения и учебные центры. К их числу относятся, прежде всего, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, региональные академии государственной службы, их структурные подразделения. Частично данную задачу решают высшие и средние специальные учебные заведения, осуществляющие подготовку кадров для государственных и муниципальных органов управления.

Ведущее место в подготовке госслужащих в Республике занимает Башкирская академия государственной службы и управления при Главе РБ. Это специализированное высшее учебное заведение по подготовке и повышению квалификации государственных служащих и управленческих кадров республики. Подготовка государственных и муниципальных служащих ведется на двух факультетах.

На факультете управления и экономики, юридическом факультете осуществляется подготовка специалистов по направлениям:

¨ «Государственное и муниципальное управление»,

¨ «Юриспруденция»;

¨ «Менеджмент»;

¨ «Документоведение и архивоведение»;

¨ « Политология»;

¨ «Экономика»;

¨ «Психология».

Кроме того, в Институте дополнительного профессионального образования (ИДПО) реализуются различные программы для государственных и муниципальных служащих. За последние годы в Академии получили высшее образование и повысили квалификацию более 15 тысяч специалистов и руководителей государственных и муниципальных органов.

Академия установила и поддерживает деловые связи с рядом российских и зарубежных научных и учебных центров. В их числе Российская Академия управления, Московская финансовая академия, Академия народного хозяйства, Немецкая академия менеджмента в Нижней Саксонии, Институт коммунального управления в Ганновере, Академия экономики и управления и Общество развития единой сети обучения в Дрездене, Европейская академия по экономике и языкам в Кельне.

Подготовку государственных и муниципальных служащих в Республике Башкортостан ведут также УГАТУ, ВЭГУ филиалы некоторых московских вузов в Уфе и других городах Башкирии.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1 Каковы основные цели и порядок проведения аттестации?

2 Какие показатели характеризуют профессиональную подготовку государственного служащего?

3 Какие 3 группы требований к профессиональной подготовке государственного служащего можно выделить?

4 В каких формах осуществляется подготовка государственных служащих?

5 Определите особенности БАГСУ как ведущего центра по подготовке государственных и муниципальных служащих в РБ

Тесты для самопроверки

1. Что из перечисленного не относится к профессионально-квалификационным требованиям, предъявляемым при профессиональной подготовке государственного служащего?

1. Профессиональный опыт

2. Отличия, награды.

3. Нравственно-этические качества.

4. Личные служебные качества.