Высший центральный и местный аппарат во второй половине XIX века
Вторая половина XIX века - важный этап в развитии российской государственности. Феодально-крепостнический строй к середине XIX в. полностью исчерпал свои ресурсы. Созданная Николаем I полицейско-бюрократическая система управления пробуксовывала. Отставание от передовых капиталистических стран привело к сокрушительному поражению России в Крымской войне. Сменивший Николая I в феврале 1855 г. Александр II (1855 – 1881) отчетливо понимал необходимость либеральных реформ в различных областях общественной и государственной жизни. Первой и самой главной его реформой стала отмена крепостного права. В соответствии с «Манифестом» и «Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», опубликованным 19 февраля 1861 г., крестьяне получили личную свободу и общегражданские права и закрепляли за собой земельный надел на правах пользования.
Отмена крепостного права сделало возможным проведение других реформ: университетской (1863), школьной (1864), земской (1864), судебной (1864), печати (1862 – 1865), городской (1870), военной (1864 – 1874). И в период либеральных преобразований Александра II, и в последующую эпоху контрреформ решалась задача приспособления государственного аппарата к потребностям капиталистической модернизации.
Система государственного управления, сложившаяся в 20-30-е гг. ХIХ века, к концу столетия приобрела следующий вид:
Рис. 13. Высшие и центральные органы управления России в конце XIX века
Государственный советсохранил значение высшего законосовещательного учреждения и прежнее организационное устройство. Особенно велика его роль была подготовке и проведении реформ 60-х – 70-х гг. XIX в. отчасти потому, что председателем Совета в 1865-1881 гг. являлся брат Александра II великий князь Константин Николаевич, возглавлявший группировку либеральной бюрократии.
В последней четверти XIX в., в связи с установившейся практикой назначать членами Государственного совета ушедших или отправленных в отставку высших чиновников, стало наблюдаться геронтократическое перерождение состава Государственного совета, что негативно сказывалось на его деятельности.
Другим высшим законосовещательным и административным учреждением являлся Комитет министров. Он был более узким по составу органом. В его ведении находились дела по всем вопросам министерского управления, об учреждении акционерных обществ, по надзору за деятельностью государственного аппарата. В 60 – 80-х гг. к Комитету министров был присоединен ряд высших комитетов: Сибирский, Еврейский, Западный, Комитет железных дорог, Комитет по делам Царства Польского и др. В 80 - 90-х гг. XIX в. Комитет министров активно вторгается в сферу компетенции Государственного совета. Из-за противодействия последнего некоторым правительственным мероприятиям эпохи контрреформ министры предпочитали вносить законопроекты в Комитет министров, откуда они, минуя Государственный совет, поступали непосредственно к императору.
В ходе осуществления буржуазных реформ был создан новый высший правительственный совещательный орган – Совет министров (1861 – 1882 гг.). Председателем Совета был император. Ему принадлежало право внесения в повестку дня любых вопросов. Созывался Совет также по его распоряжению. Членами Совета министров являлись председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры, главноуправляющие. В отличие от Комитета министров, в ведении которого находились текущие административные дела, Совет министров определял важнейшие направления внутренней политики, рассматривал годовые отчеты министров, их предложения о реформах. Иногда проекты сразу утверждались императором и получали силу закона. В начале 80-х гг. Совет министров фактически прекратил работу.
Сенат сохранил значение высшего органа суда и надзора, но в ходе осуществления судебной реформы 1864 г. его апелляционные департаменты упразднялись. К концу XIX в. остались только два апелляционных департамента – один по уголовным и один по гражданским делам, которые в 1898 г. были объединены вместе с Межевым департаментом в Судебный департамент Сената. В 1866 г. были открыты кассационные департаменты -Уголовный и Гражданский, рассматривавшие жалобы и протесты по поводу нарушений порядка судопроизводства. Первый департамент Сената сохранил функции надзора за местным управлением и судом, обнародования и толкования законов. Вместе с тем, реорганизация местного управления снизила потребность в сенатских ревизиях, их за пореформенный период было проведено всего 20. В 1884 г. в Сенате был создан Второй апелляционный департамент, называвшийся крестьянским, так как рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия.
В 1872 г. было учреждено Особое присутствие Сената – высший суд по политическим делам; в 1885 г. в составе Сената образован Высший дисциплинарный суд, который в обход принципа несменяемости судей получил право устранять неугодных судей.
Радикальным преобразованиям подверглась Собственная Его императорского Величества Канцелярия. Пятое и Шестое отделения изначально создавались как временные и прекратили существование по мере выполнения своих задач. В 1880 г. было упразднено Третье отделение, а его функции переданы Департаменту государственной полиции, образованному в составе Министерства внутренних дел. В 1882 г. Второе (кодификационное) отделение было передано в ведение Государственного совета, а Четвертое – преобразовано в самостоятельный высший орган – Собственную Е. И. В.канцелярию по учреждениями императрицы Марии.Таким образом, с 1882 г. в системе высшего государственного управления стали действовать две императорские канцелярии.
Святейший Синод за эти годы практически не изменился. С 1885 г. в составе Синода существовал Совет по церковно-приходским школам – орган надзора за ними. Долгие годы (1880-1905) возглавлял Синод обер-прокурор К.П. Победоносцев.
Центральные государственные учреждения. В отличие от высшего аппарата управления система министерств в пореформенный период подверглась меньшим изменениям. Продолжали действовать все прежние министерства. В 1865 г. создается Министерство путей сообщения, в ведении которого находились строительство и эксплуатация казенных железных дорог, а также контроль за частными железными дорогами. В 1894 г. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ.
Если система министерств оставалась в целом стабильной, то в их внутренней организации произошли существенные изменения. В пореформенный период возросло значение Министерства финансов. Был проведен ряд реформ по упорядочению кредитной, бюджетной, налоговой системы и государственного контроля. С середины XIX в. начал публиковаться государственный бюджет, была ведена единая государственная касса, распорядителем которой стало Министерство финансов. Был создан Государственный банк «для оживления кредитной системы». С 1864 г. в аппарате Министерства существовал Департамент торговли и мануфактур, управлявший казенной промышленностью и «попечительствовавший» над частной промышленностью и торговлей. С введением акцизов на производство спиртного Департамент разных податей и сборов был разделен на два – окладных и неокладных сборов (т.е. прямых и косвенных налогов). В связи с развитием промышленности, а значит, и ростом численности пролетариата при Министерстве финансов была создана фабричная инспекция, позднее – Главное по фабричным и заводским делам присутствие.
С 1851 г. в составе Министерства внутренних дел функционировал Земский отдел. Новыми подразделениями Министерства стали также Главное управление по делам печати и Главное тюремное управление (в 1895 г. передано в состав Министерства юстиции). В 1880 г. при МВД образован Департамент государственной полиции (политической), Позднее происходит его объединение с Департаментом исполнительной полиции и Судебным отделом Министерства. Новая структура с 1883 г. стала именоваться Департаментом полиции. Во главе Департамента полиции стоял директор, однако общее руководство им возлагалось на товарища (заместителя) министра, который одновременно являлся, как правило, и начальником отдельного корпуса жандармов.
Местный аппарат.К началу ХХ в. в России было 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства (в том числе Петербургское), 10 генерал-губернаторств.
В результате буржуазных реформ 60-х – 70-х годов частично изменился аппарат на местах. Главой местной администрации оставался губернатор, подчиненный Министерству внутренних дел, но круг его прав сузился. Так, губернатор формально потерял право ревизовать судебные дела, в его ведение не попали новые учреждения, созданные в 60-е годы (контрольные палаты, акцизные управления и др.). В то же время губернатор являлся председателем до полутора десятков различных совещательных учреждений губернии: присутствий, комитетов, комиссий, составленных из чиновников, иногда с участием представителей местного самоуправления. Надзор за новыми пореформенными институтами осуществлялся с помощью:
· за крестьянскими сословными органами:
- губернского по крестьянским делам присутствия (1861 – 1889 гг.);
- губернского присутствия (1889 – 1917 гг.);
· за городскими и земскими органами самоуправления:
- губернского по городским делам присутствия (1870 – 1892 гг.);
- губернского по земским и городским делам присутствия
(1892 – 1917 гг.);
· за фабрично-заводской промышленностью и рабочим движением:
- губернского по фабричным делам присутствия (1896 – 1917 гг.);
· за наиболее прибыльным источником доходов бюджета:
- губернского по питейным делам присутствия (1885 – 1917 гг.);
· за комплектованием воинских частей:
- губернского по воинской повинности присутствия (1874 – 1917 гг.);
· за исполнением натуральных повинностей (постойной, подводной и др.):
- губернского распорядительного комитета (1876 – 1917 гг.);
· за сохранностью казенных лесов:
- губернского лесоохранительного комитета (1888 – 1917 гг.).
Из дореформенных присутствий и комитетов сохранились губернские рекрутские комитеты (до 1874 г.), а также статистические комитеты.
В этот период возросла роль полицейских органов. В 1862 г. городская и уездная полиция были объединены в уездное полицейское управление, причем исправник назначался губернатором из дворян. В станах в помощь становому приставу введена должность полицейского урядника, в городах – околоточного надзирателя.
Освобожденные крестьяне получили возможность создавать свои сословные учреждения:
1) сельский сход избирал сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских, делил общинные земли, раскладывал налоги;
2) волостной сход (сельские старосты, сборщики податей, выборные от десяти дворов – «десятидворцы») избирал волостного старшину, волостное правление, волостной суд, представителей на съезд для выборов гласных в уездное земское собрание, решал хозяйственные вопросы волости;
3) волостной суд представлял собой коллегию из 4 – 12 судей и занимался рассмотрением мелких тяжб между крестьянами (если сумма иска не превышала 100 руб., а с 1889 г. – 300 руб.).
Все эти органы находились под надзором и опекой местной администрации – уездного по крестьянским делам присутствия, а с 1889 г. – земского участкового начальника. Высшей инстанцией являлось губернское присутствие. Все крестьянские учреждения находились в подчинении Земского отдела МВД, а в судебном отношении – во Втором (крестьянском) департаменте Сената.