Высшие органы власти и управления

Эпохой дворцовых переворотов (термин В. О. Ключевского) называется период в истории России от смерти Петра I (1725) до воцарения Екатерины II(1762). Можно назвать несколько причин, породивших это явление:

1. Неукоренённость в России абсолютной монархии как формы государственного правления.

2. Изменение традиционного порядка наследования престола Петром I. Не имея взрослых сыновей, он вводит в 1722 г. новый порядок передачи властных полномочий лицу, избранному самим монархом.

3. Борьба за власть различных группировок элиты, связанных с потенциальными преемниками Петра.

4. Особая роль армии, прежде всего гвардии, в политической системе самодержавия.

После смерти Петра, не успевшего назначить наследника, победила группировка его выдвиженцев во главе с А.Д. Меньшиковым. Опираясь на поддержку гвардейских полков, они возвели на престол супругу Петра Екатерину I (1725 – 1727).

8 февраля 1726 г. «как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел» был учрежден Верховный тайный советиз шести членов, пять из которых были представителями новой знати. Совет стал высшим государственным органом, оттеснив Сенат, который перестал называться правительствующим и стал именоваться высоким. Три главных коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел) были непосредственно подчинены Совету. В адрес Сената и Синода Совет посылал указы, а принимал от них «доношения». В Верховный тайный совет можно было подавать жалобы на действия Сената и коллегий. Совет рекомендовал кандидатов в сенаторы.

После смерти Екатерины I в 1727 г. согласно её завещанию на престоле оказался двенадцатилетний внук Петра I - Петр II, а Верховный тайный совет взял на себя функции регента. Однако в том же году произошли события, изменившие роль Верховного тайного совета в государственной системе и его персональный состав: могущественный временщик А.Д. Меньшиков был арестован; император объявил себя полноправным правителем, этим был положен конец регентству Совета. Вместо петровских соратников в Совете доминирующее положение заняли представители старой московской знати – Долгорукие и Голицыны.

Рис 7. Высшие и центральные органы власти и управления в 1726 – 1730 гг.

Внезапная смерть юного императора в 1730 г. положила начало очередному династическому кризису. Из потенциальных претендентов на престол Верховный тайный совет выбрал самую слабую кандидатуру - племянницу Петра курляндскую герцогиню Анну Иоанновну. Приглашение Анны на российский престол сопровождалось письменными условиями – кондициями, которые разработали верховники. В соответствии с кондициями будущая императрица не имела права:

- вступать в брак и самостоятельно решать вопрос о престолонаследии;

- объявлять войну и заключать мир без санкции ВТС;

- по своему усмотрению «государственные расходы употреблять»;

- без согласия ВТС награждать служилых дворян чином выше полковника;

- жаловать вотчины и конфисковывать их без решения суда;

- армия и гвардейские полки оставались под контролем Верховного тайного совета.

Эти условия превращали императрицу в декоративную фигуру. Абсолютная монархия, по существу, заменялась аристократическим правлением.

Подписав кондиции, Анна прибыла в Петербург, где неожиданно нашла поддержку в широких слоях дворянства. Служилые дворяне негативно отнеслись к «затейке» верховников, усматривая в ней попытку узурпации власти. Недовольство дворян было вызвано как содержанием кондиций, так и тайным характером их подготовки. В этой ситуации фактический лидер ВТС Д. М. Голицын выступил с предложением к дворянству составить проекты нового устройства власти в империи.

12 дворянских проектов, как и проект самого Д. М. Голицына, содержали общую идею созыва в России представительного собрания. Однако меньшая часть дворянства, руководимая А. И. Остерманом, сыграв на недоверии к верховникам, сумела добиться от вождей дворянской партии официальной просьбы о разрыве кондиций. Таким образом, самодержавная власть была восстановлена, и Россия почти на двести лет осталась абсолютной монархией.

В системе государственного управления место упраздненного Верховного тайного совета занял новый высший орган – Кабинет министров из трех человек: канцлер Г. И. Головкин, вице-канцлер А. И. Остерман, князь А. М. Черкасский. Первоначально Кабинет занимался лишь вопросами непосредственно государственного управления, но с ноября 1735 г. получил и законодательные права: три подписи «кабинет-министров» заменяли подпись императрицы. Большое влияние на деятельность Кабинета министров оказывал фаворит Анны Бирон. Характерной чертой этого периода было засилье иностранцев в государственном аппарате. В 1739 г. Кабинет министров был реорганизован: внутренние и внешние дела были поделены между его экспедициями. Значение Кабинета резко возросло во время краткого правления наследников Анны – малолетнего Иоанна IV Антоновича и его матери Анны Леопольдовны.

В результате очередного дворцового переворота на престоле оказалась дочь Петра I Елизавета Петровна (1741- 1761). Целью своего царствования она провозгласила восстановление петровской системы управления. Кабинет министров был упразднен. Часть его дел перешла Сенату, а другая поступила в личное ведение самой императрицы. Для решения этих дел была образована императорская канцелярия – Кабинет её величества (декабрь 1741 г.). Через личную канцелярию на рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, еженедельные рапорты генерал-прокурора. Отсюда выходило множество именных указов за подписью императрицы. Для обсуждения наиболее сложных проблем были образованы чрезвычайные совещания высших сановников, получившие названия «конференций». Работали конференции нерегулярно, по рассматриваемым вопросам собирались письменные мнения участников – «конференц-министров». Одно из них утверждалось императрицей и принималось к исполнению.

В марте 1756 г. в связи с подготовкой России к войне с Пруссией была образована Конференция при высочайшем дворе, первоначально занимавшаяся дипломатическими и военными вопросами. Постепенно компетенция Конференции расширялась. В октябре 1756 г. она получила право посылать Сенату и Синоду резолюции к исполнению в форме «экстрактов из протоколов». Распоряжения центральным учреждениям давались в форме рескриптов. Конференция решала многие административные и кадровые вопросы, но ее деятельность в области внутренней политики носила избирательный характер и лишь частично ограничивала прерогативы Сената.

После прихода к власти Петра III в январе 1762 г. Конференция была упразднена. Высшим органом, направлявшим политику государства, стал Императорский совет из 9 членов, однако срок его существования оказался недолгим. Деятельность нового монарха, его попытка переориентировать внешнюю политику России на Пруссию, фактический отказ от завоеваний периода Семилетней войны вызвали недовольство дворянства. В июне 1762 г. гвардия сместила Петра III и возвела на престол его супругу Екатерину Алексеевну.

6. 2. Центральные государственные учреждения

На протяжении большей части XVIII в. коллегии оставались основным звеном центрального государственного управления. Еще при жизни Петра I в системе коллегий произошли изменения: была ликвидирована Ревизион-коллегия, вошедшая в Сенат в статусе конторы; из Юстиц-коллегии была выделена Юстиц-коллегия лифляндских и эстляндских дел, а для управления Украиной образована Малороссийская коллегия.

В 1725-1730 гг. из-за нехватки средств Камер-коллегия, ведавшая приходом, и Штатс-контор-коллегия, отвечавшая за расходы, временно составляли одно учреждение. В 1727 г. в связи с реорганизацией местных органов упразднен Главный магистрат, а штат коллежских чиновников сокращен наполовину. В том же году ликвидируется Малороссийская коллегия.

В 1731 г. Берг- и Мануфактур-коллегии вливаются в Коммерц-коллегию.

24 марта 1731 г. указом Анны Иоанновны в России учреждена Канцелярия тайных розыскных дел - преемница органов политического сыска петровской эпохи, таких, как Тайная канцелярия и Преображенский приказ. Канцелярия вела дела о государственных преступлениях («слово и дело государево»), дела о шпионах, а также «розыскные дела» по личному указанию императрицы. Канцелярия продолжала свою деятельность и при Елизавете Петровне, хотя во время её правления не было приведено в исполнение ни одного смертного приговора. Само же число политических дел, проходивших через Канцелярию, даже возросло. Канцелярия тайных розыскных дел была упразднена Петром III в 1762 г.

Елизавета Петровна, постоянно подчеркивавшая свою верность реформам отца, восстановила Берг- и Мануфактур-коллегии. В 1743 г. воссоздан Главный магистрат. В 1744 г. была упразднена Коллегия экономии, которая занималась управлением церковными землями. Ее функции перешли к Духовной канцелярии, подчиненной святейшему Синоду.

Все коллегии имели четкое деление на присутствие и канцелярию. Кроме того, при коллегиях создавались конторы и экспедиции, иногда выделявшиеся из их состава в самостоятельные центральные учреждения. Многие коллегии имели свои отделения в Москве. С момента возникновения коллежская система не охватывала собой всю сферу отраслевого управления. Ко второй половине XVIII в. этот недостаток коллежской системы только усилился. В этот период активно действовали такие управленческие учреждения, как Печатная контора, Ямская канцелярия, Раскольничья контора. Сибирский и Должный приказы, Соляная контора и другие. Особое место в управлении занимала Дворцовая канцелярия, занимавшаяся придворными штатами и хозяйством.

Не получил дальнейшего развития и коллегиальный принцип разрешения дел. Реальная численность присутствия в коллегиях всегда была меньше установленной Генеральным регламентом. Почти все коллегии частично сохраняли унаследованные от приказов судебные функции. В целом оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления отличалась пестротой и нестабильностью.