Эффективность российского парламента и качество законотворческого процесса

Работу парламента можно признать эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, всех социальных групп и каждого человека. При этом следует обратить внимание на несколько принципиальных положений.

1. Сам по себе законодательный процесс, а тем более законодательная процедура, большой самоценностью не обладает. Он, как всякое процедурное право, оценивается только качеством результата. Оценивается качество работы по тому, насколько законодательный акт не ущемляет интересы населения и обеспечивает нормальные условия реализации его нужд и потребностей.

2. Эффективность законодательного процесса невозможно определить только с помощью статистических данных, математических правил и формул. Важное значение имеют юридическая основа политической системы и профессионализм политических кадров.

3. Правила процедуры законодательного процесса должны обеспечивать организованное и равноправное функционирование субъектов законодательного права в условиях сопоставления различных, порой противоположных, позиций, в обстановке дискуссии, соблюдения юридических норм и установленных сроков.

Кроме того, эффективность включает в себя ряд частных показателей: степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности аппаратных структур их функциям и статусу; реальность влияния на состояние и развитие экономической и организационно-кадровой проработки законопроектов и иных решений; социальность предлагаемых законопроектов, глубину учета и выражения в них общественных потребностей, интересов различных социальных групп; характер и объемы взаимосвязей с иными властными структурами и населением; моральный авторитет и влияние на «внешнюю среду». Названные показатели могут иметь количественное выражение, что позволяет их сравнивать и анализировать.

Кроме понятия эффективности анализируется такой термин, как интенсивность работы парламента. Элементарный подсчет показывает: для того чтобы справиться с нынешним «валом законодательной инициативы», депутатам необходимо готовить к обсуждению на каждое пленарное заседание Думы не менее 60— 65 законопроектов. Ни реального физического времени, ни интеллектуальных сил для этого не хватает. Ведь в автоматическом режиме законы сегодня, как это практиковалось в советские времена, не принимаются. Все они до мелочей прорабатываются во фракциях и комитетах, постатейно обсуждаются на пленарных заседаниях палат. Законопроекты по бюджету и бюджетным отношениям требуют внимания специалистов на протяжении пяти-шести месяцев, причем объемы работ постоянно увеличиваются. На интенсификацию обращают внимание практически все сотрудники Государственной Думы и Совета Федерации. Об этом же свидетельствуют и социологические, и статистические данные.

В Государственной Думе ежегодно проводится не менее 70— 75 пленарных заседаний, 58 заседаний Совета Думы и до 90 парламентских слушаний. Среднемесячная нагрузка на повестку дня достигла 331 единицы. Совершенствуется аналитическое обеспечение законотворческого процесса, в мониторинговом режиме анализируется ход экономических и политических преобразований в стране. Правовым управлением в год осуществляется экспертиза до 1700 законопроектов и 2650 постановлений, заявлений и запросов.

Организовать и обеспечить все эти участки трудно. Все говорят об интенсификации труда, но не о его эффективности и качестве. На самом деле все упирается не в количественные показатели, а в качество законодательства, в «конституционность принимаемых законов». Количество есть, недостает качества, особенно с точки зрения правовой, экономической, социальной и политической обоснованности предлагаемых документов. И это не голословный вывод. Сейчас в России действуют свыше тысячи федеральных законодательных актов и несколько тысяч законов республик, краев, областей, автономных округов. Но далеко не все они отвечают названному выше критерию. Практика «облегченного» отношения к правовой проработке законопроектов может привести к тому, что, «масса сомнительных или просто неправомочных с точки зрения Конституции законов может стать критической в правовом и политическом смысле. Под вопросом окажется конституционная безопасность государства, сама дееспособность федерального Центра и управляемость страной, целостность России»[39].

Вместе с тем стоит обратить внимание на то, что эффективность деятельности парламента общество оценивает невысоко. О каком авторитете депутатов и специалистов парламента, о реальной цене принятых законов можно говорить, если 72% граждан убеждены, что социальный блок законов остается на бумаге. Не выполняются надлежащим образом законы о ветеранах, о науке и научно-технической политике, об образовании, о государственной поддержке агропромышленного производства. И этот перечень можно продолжить. Причины такого положения кроются в том, что многие должностные лица не несут персональной ответственности за качество принимаемых законов, не обеспечивают контроль за их исполнением. На первое место этот фактор поставили 46% опрошенных россиян. 41,2% людей считают, что законы не соответствуют реалиям современной жизни, 35,1 — что законы противоречат друг другу, 28,9 — что отсутствует общественный контроль над властью, 12% полагают, что многие законы ставят заслон инициативе и предприимчивости[40].

Требует существенной доработки и сам механизм принятия законов: цепь «комиссия по разработке законопроекта — Государственная Дума — Совет Федерации — Президент РФ» слишком длинна, содержит множество тупиков и изломов. Но время бежит быстро, жизнь меняется динамично, в стране происходят коренные изменения, а законодатель неразворотлив, не предъявляет необходимую требовательность к сотрудникам, мирится с недостаточным уровнем их квалификации и низкой трудовой дисциплиной. В результате парламент своим законотворчеством слабо обеспечивает правовое поле жизнедеятельности общества, вольно или невольно усиливает регулирующую роль президентских указов, подзаконных актов и ведомственных инструкций.

Понятно и другое: никакой, даже самый талантливый депутат-юрист самостоятельно не справится с огромным массивом правовой информации. Управлять таким количеством документов практически невозможно без использования современных информационных технологий, научно обоснованных методов учета и анализа информации. Отсюда понятна значимость информационно-технологического и информационно-аналитического обеспечения законодательного процесса.

Давно замечено, что между уровнем развитости информационно-аналитической службы и эффективностью деятельности органа власти существует прямая и непосредственная связь. Мало того, парламент должен обладать собственной, независимой от структур исполнительной власти сетью информационного обеспечения. Ему нужны собственные источники информации. Только при их наличии парламентарии могут рассчитывать на объективность информации по поводу истории проблемы и сложившейся ситуации вокруг нее, трезво оценивать достоинства и слабости различных вариантов законопроекта, предугадывать возможную критику своей позиции и заранее готовиться к ней.

Та информация, которую получает парламентарий в ходе законодательного процесса от авторов законопроекта или лоббирующих его людей, не всегда независима и взвешенна. Это вполне естественно, ведь любой закон рождается в процессе борьбы людей, интересов, позиций, взглядов. Парламентская информационная служба же находится вне этой борьбы, она может и должна с большей объективностью оценивать достоинства и слабые стороны законопроекта, предлагать концепции, отражающие максимально широкий диапазон мнений и аргументов.

Аналитики, конечно, не диктуют, как следует действовать парламентарию в той или иной ситуации, — это не их прерогатива и не их функция, а дело депутата или члена Совета Федерации. Аналитики своей информацией должны помочь найти единственно верное с точки зрения права решение социальных и политических проблем. Главное, чтобы парламентарий уже до пленарного заседания палаты четко представлял:

• как и в каком направлении предлагаемый законопроект изменит существующее положение вещей;

• усилит он или ослабит поле правового регулирования проблемы;

• есть ли основания полагать, что законопроект обеспечит решение стоящих задач и каковы эти основания;

• какие непредвиденные последствия он может повлечь;

• существуют ли более рациональные пути достижения той же цели.

Найти адекватные ответы на все эти вопросы помогают специалисты информационно-аналитических подразделений палат. Сошлемся на опыт Совета Федерации, который начинал свою деятельность, практически не имея собственных информационных ресурсов и системотехнических комплексов. Жизнь заставила пересмотреть сложившуюся практику и всю справочную службу сконцентрировать в Информационно-аналитическом управлении, разработать Основные направления информационно-аналитического обеспечения палаты. Это позволило систематизировать и конкретизировать перечень информационных услуг, улучшить информированность парламентариев, укрепить их связь с избирателями и со всеми институтами гражданского общества.

Сегодня в российском парламенте хорошо понимают, что современному законодателю нужна не просто информация, а единый комплексный информационный продукт, включающий анализ проблемной ситуации, справку о состоянии соответствующего законодательства, обзор общественного мнения по данному вопросу, информацию о западном и историческом отечественном опыте решения подобных вопросов, позицию наиболее авторитетных ученых.

В заключение остановимся на социологической оценке эффективности аппарата палат в общем процессе парламентской деятельности. Сошлемся на данные, полученные в результате мониторинговых исследований становления парламентаризма в России. В ходе опросов изучался характер деятельности всех, начиная с депутатов, категорий работников, оценивалось информационное обеспечение законодательного процесса, анализировались пути повышения эффективности государственной службы. Основное внимание уделялось анализу деятельности сотрудников центрального аппарата, аппаратов комитетов и депутатских объединений.

Исследовательская группа (рук. Е.В. Охотский) исходила из убеждения, что важнейшим фактором, обусловливающим высокоэффективную работу аппарата, является удовлетворенность сотрудников своей работой.

Опрос показал, что более трех четвертей респондентов (79%) в основном удовлетворены службой в аппарате парламента. Этот показатель практически не меняется на протяжении вот уже четырех лет. Неудовлетворенных, правда, тоже немало — более 18%, но этот показатель в последнее время на несколько пунктов снизился.

Основные причины неудовлетворенности службой состоят в следующем: 92,1% сотрудников не удовлетворены перспективами карьерного продвижения; 68% сотрудников считают, что уровень их квалификации выше того, что требуется по должности; 63,8% высказывают неудовлетворенность частыми реорганизациями, отсутствием уверенности в завтрашнем дне; 48% отмечают низкую результативность труда; 44,4% жалуются на недостаточность полномочий для качественной работы; 32,4% полагают, что в аппарате много неорганизованности; 22,1% не удовлетворены высокой интенсивностью работы, 12,6% — отсутствием атмосферы дружной работы и т.д.

Практически выпал фактор заработной платы, который раньше был на первом месте и отмечался 55—60% служащих. Ушли на вторые позиции факторы социально-бытового порядка и ссылки на недостаточность знаний и опыта работы. Однако по-прежнему настораживает тот факт, что сотрудники раздражены несправедливостью оценки результатов своей деятельности, отсутствием перспектив карьерного продвижения. Немало работников сетуют на то, что они часто занимаются делами, не предусмотренными должностными обязанностями. Особенно характерно подобное явление для сотрудников аппаратов депутатских фракций и групп.

Таким образом, среди основных факторов, дестабилизирующих и снижающих эффективность службы в аппарате парламента, следует указать неуверенность в завтрашнем дне, особенно в связи с выборами и изменениями состава депутатского корпуса, неустоявшейся новой практикой формирования Совета Федерации. Похоже, еще не усвоена истина: для того чтобы государство было прочным и стабильным, необходимо, чтобы никакие победы на выборах, никакие изменения в правящей политической верхушке не разрушали, не ломали государственную службу. Без стабильного аппарата, без сохранения и приумножения профессионального опыта аппаратной деятельности не только парламент, но и вся власть существовать не сможет.

Но исследование было бы неполным, если бы самооценки чиновников не были дополнены суждениями депутатов и членов Совета Федерации о достоинствах и недостатках государственных служащих аппарата.

Более половины опрошенных парламентариев отмечают, что персонал пока слабо помогает им в подготовке материалов в рамках законодательного процесса, в налаживании контактов со средствами массовой информации, в анализе социально-экономических последствий проводимых в стране реформ. Каждый третий опрошенный обратил внимание на то, что компетенция еще не стала определяющей характеристикой парламентского аппарата, 27% указали на недостаточную работу аппарата по поддержанию деловых связей с другими ветвями федеральных органов власти, по выявлению и анализу потребностей в законодательном регулировании.

Конечно понятно, что эффективность государственной службы определяется не только состоянием внутриаппаратных отношений. Проведенные исследования подтвердили предположение, что система государственной службы в законодательных органах федерального уровня находится в стадии поиска.

В целях повышения качества законопроектной и законотворческой деятельности целесообразно изменить правила принятия законопроектов к рассмотрению Государственной Думой, сделать контроль соблюдения условий внесения законопроектов строго формальным; ввести более строгие требования по оформлению текста законопроектов в соответствии с правилами законодательной техники; ввести требование о представлении при внесении в Госдуму законопроекта информационных и аналитических материалов, подтверждающих концепцию законопроекта.

Целесообразно также пересмотреть практику планирования и программирования законодательного процесса с точки зрения придания ему большей системности, скоординированости, большей социальной направленности и подконтрольности обществу. Для обеспечения большей гласности в работе с законопроектами предлагается ввести публикацию законопроектов, принятых к рассмотрению Государственной Думой. Реализация этих и многих других предлагаемых наукой мер существенно укрепит позиции российского парламента, повысит его эффективность и авторитет, станет важным шагом на пути становления современного парламентаризма в России.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Каковы истоки и социально-политические предпосылки становления

парламентаризма в России?

2. Раскройте сущность и дайте характеристику признаков парламентаризма

как социального института.

3. Охарактеризуйте функции российского парламента как

представительного и законодательного органа государственной власти.

4. В каком смысле можно говорить о социальной эффективности

парламентской деятельности?

5. Каковы пути повышения авторитета и формирования позитивного

имиджа российского парламента?

ТЕМЫ РЕФЕРАТОВ