Понятие и стадии законотворческого процесса

В науке существует несколько подходов к определению термина «законотворческий процесс». В самом узком смысле этот термин обозначает совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность уполномоченного на это государственного органа. При этом подходе условно выделяют четыре основные стадии: законодательная инициатива; рассмотрение проекта в уполномоченном органе; принятие закона; обнародование.

Другие ученые, рассматривая законотворческий процесс в широком смысле, включают в него наряду с официальной деятельностью законодательного органа и деятельность по подготовке и обсуждению проектов законов до внесения их в порядке законодательной инициативы. В подобном обсуждении принимает участие не только законодательный орган, но и иные государственные органы, общественные организации, отдельные граждане. В рамках этого подхода выделяются предварительный этап законодательного процесса (деятельность до внесения проекта в порядке законодательной инициативы) и основной (т.е. законодательный процесс в узком его понимании).

Третья группа авторов вместо стадий законотворческого процесса предлагает целый ряд специализированных направлений деятельности, в частности, прогнозирование и планирование законопроектных работ, научная экспертиза принимаемых и принятых законов, оценка их эффективности. Думается, что эти виды деятельности являются сквозными для всего законотворческого процесса и, соответственно, не могут рассматриваться в качестве самостоятельных стадий.

В рамках предлагаемого курса лекций стадиями законотворческого процесса будут являться:

1. Стадия законодательной инициативы (внесение законопроекта в Государственную Думу).

2. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе.

3. Одобрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой.

4. Подписание закона Президентом.

5. Преодоление вето Совета Федерации.

6. Преодоление вето Президента РФ.

2. Стадия законодательной инициативы (внесение законопроекта в Государственную Думу)

Правом внесения законопроектов в Государственную Думу обладают только субъекты, наделенные правом законодательной инициативы. Такими субъектами являются:

1) президент;

2) Совет Федерации;

3) члены Совета Федерации;

4) депутаты Государственной Думы;

5) законодательные органы субъектов РФ;

6) Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший арбитражный суд РФ – по вопросам их ведения.

Вопрос о перечне субъектов законодательной инициативы в науке конституционного права остается дискуссионным. Внесение законопроектов депутатами палаты является традиционным правомочием депутатов в большинстве парламентов мира, причем индивидуальным правом каждого депутата в отдельности. На практике это приводит к излишней активности депутатов, внесению очень большого числа законопроектов. Часть из них не является актуальными, а к некоторым депутаты-инициаторы теряют интерес сразу после внесения.

Особой спецификой обладает внесение законопроектов Советом Федерации и его членами. Порядок внесения законопроекта определен главой 17 Регламента. Совет Федерации, являясь внутрипарламентской структурой, может сам непосредственно вносить проекты. Постановление о внесении законодательной инициативы принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. Член Совета Федерации, как и депутат Государственной Думы, вносит законопроект самостоятельно, при этом не требуется согласие других членов Совета или чьего-либо одобрения. Формально член Совета Федерации выступает в личном качестве, а не от имени субъекта. Делегировавшие его органы не вправе давать ему поручения и определять его действия (хотя и пытаются это сделать на основе своих решений). Регламент 1996 г. содержал, как нам кажется, обоснованное требование о внесении законопроекта от двух членов, представляющих один субъект РФ, либо от 10 членов Совета Федерации. Несоблюдение этого правила, в частности, может повлечь внесение двух взаимоисключающих законопроектов от представителей одного субъекта РФ.

Особого внимания заслуживает право законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъекта федерации. Представительные (законодательные) органы федерального и регионального уровня не состоят в отношениях власти-подчинения, однако орган субъекта федерации может воздействовать на федеральное законотворчество. Важным моментом является то, что в соответствии с Конституцией законотворческая активность субъекта РФ не ограничена сферой совместных полномочий федерации и субъектов. Вместе с тем, результативность законодательных инициатив субъектов РФ крайне низка.

Последними в числе субъектов законодательной инициативы Конституция РФ называет суды. Практика внесение законопроектов судами также невелика (около 1% от всех законопроектов). Во многом это объясняется тем, что законодательная инициатива ограничена вопросами их ведения. Однако вопросы ведения, например, Конституционного Суда РФ довольно широки. Вместе с тем, этот судебный орган предпочитает поправлять федеральное законодательство своими постановлениями, а не участвовать в его формировании на стадии принятия. Используемый термин «по вопросам своего ведения», видимо, предполагает разделение законодательных инициатив внутри самой судебной власти, поскольку суды – единственный орган правосудия в РФ, соответственно, любой вопрос жизни страны может стать вопросом рассмотрения соответствующего суда.

При внесении законопроекта субъект законодательной инициативы обязан представить:

1) текст законопроекта;

2) обоснование необходимости его принятия, включая развернутую характеристику проекта, последствия его принятия;

3) справку о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;

4) перечень нормативных актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона;

5) финансово-экономическое обоснование вносимого законопроекта.

В законопроекте должны содержаться:

1) сроки и порядок вступления в силу;

2) изменение, дополнение или отмена ранее принятых законов и нормативных актов по данному вопросу;

3) предложение Президенту и Правительству привести в соответствие с законом их правовые акты.

В Государственную Думу вносятся только готовые законопроекты, предложения о разработках законов не считаются законодательной инициативой и палатой не принимаются.

Конституция РФ предусматривает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должны иметь заключение Правительства. Если его нет, то Государственная Дума может принять законопроекты, а затем обязана направить их на заключение Правительству.

Законопроекты, подписанные субъектом законодательной инициативы, подаются на имя Председателя Государственной Думы РФ. Поступившие законопроекты регистрируются, им присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о нем, о его прохождении.

Председатель направляет законопроект в профильный комитет, который в течение 14 дней готовит заключение о соответствии законопроекта предъявляемым требованиям.

Если, по мнению профильного комитета, законопроект соответствует предъявляемым требованиям статьи, то Совет Государственной Думы: назначает комитет, ответственный за подготовку законопроекта к первому чтению, включает его в программу законопроектной работы на текущую или следующую сессию, направляет всем заинтересованным субъектам для подготовки отзывов, замечаний и предложений. Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании палаты направляет в субъекты РФ.

Если, по мнению профильного комитета, законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы возвращает законопроект субъекту (субъектам) права законодательной инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу.