Понятие, объекты, субъекты и принципы управления национальной безопасностью
Украина создает основы своей национальной безопасности и обороны, исходя из собственных национальных интересов. Как раз поэтому Конституция Украины в ст. 17 причисляет к самым важным задачам государства обеспечение национальной безопасности и обороны — это дело всего украинского народа.
Под национальной безопасностью понимается состояние страны, благодаря которому система государственно-правовых и общественных гарантий обеспечивает реализацию суверенитета, конституционного порядка и территориальной целостности государства, всестороннее развитие и защиту интересов всего населения страны от разведывательно-подрывной деятельности иностранных специальных служб, посягательств со стороны отдельных организаций, групп и лиц.
Национальная безопасность является сложным многоаспектным понятием и включает такие виды безопасности: политическую, экономическую, военную, государственную, информационную, научно-технологическую, экономическую, эпидемическую, финансовую, пожарную, продовольственную, безопасность культурного развития нации.
К объектам национальной безопасности относятся национальные интересы, национальные ценности, структурные элементы системы национальной безопасности, их свойства и отношения, которые защищаются от угроз. Исходя из этого, выделяются три уровня основных объектов безопасности:
— гражданина (человека) — его права и свободы;
— общества — его духовные и материальные ценности;
— государства — его суверенитет, конституционный порядок, территориальную целостность и неприкосновенность границ.
К субъектам национальной безопасности надо отнести носителей свойств, обеспечивающих защиту объектов безопасности.
Основным субъектом национальной безопасности является государство, которое, согласно с Конституцией Украины (ст. 3, 27, 28, 29), обеспечивает безопасность каждого человека и гражданина, их жизнь, здоровье, честь, достоинство, личную неприкосновенность на территории Украины, а также своим гражданам и за ее границами.
Государство выполняет свои функции в сфере национальной безопасности через органы законодательной, исполнительной и судебной власти, негосударственные организации и граждан. Обеспечение безопасности личности, общества и государства осуществляется на основе разграничения полномочий основных субъектов системы национальной безопасности.
Украинский народ — граждане Украины всех национальностей на выборах, референдумах, а также через органы государственной власти и местного самоуправления высказывают и реализуют свое видение национальных интересов Украины, способов их защиты, привлекают внимание общественных и государственных институтов к опасным явлениям и процессам в различных сферах жизнедеятельности страны.
Верховная Рада Украины в границах своих полномочий, определенных в ст. 92 Конституции Украины, осуществляет законодательное регулирование и контроль за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц относительно осуществления ими соответствующих полномочий в сфере национальной безопасности.
Президент Украины, согласно ст. 103 Конституции Украины, как глава государства, гарант государственного суверенитета, территориальной целостности Украины и Верховный Главнокомандующий Вооруженными силами Украины и Председатель Совета национальной безопасности и обороны Украины обеспечивает главное руководство в сфере национальной безопасности и обороны Украины.
Совет национальной безопасности и обороны Украины1 согласно ст. 107 Конституции Украины является координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны при Президенте Украины, координирует и контролирует деятельность органов государственной власти в сферах национальной безопасности и обороны.
В соответствии со ст. 116 Конституции Украины Кабинет Министров Украины, как вышестоящий орган исполнительной власти, принимает меры относительно обеспечения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения обороноспособности, нац
Важная роль отводится министерствам и иным центральным органам исполнительной власти, которые в границах своих полномочий, имеющихся средств бюджетного и внебюджетного финансирования обеспечивают реализацию законов Украины, указов Президента Украины и иных правовых актов. В сфере национальной безопасности обеспечивают создание, поддержку в готовности и применение сил и средств обеспечения национальной безопасности, а также управление их деятельностью.
Конституционный Суд Украины — решает вопрос о соответствии законов и иных правовых актов в сфере национальной безопасности и дает официальное их толкование.
Суды общей юрисдикции — осуществляют правосудие в сфере обеспечения национальной безопасности Украины, а прокуратура Украины осуществляет свои полномочия в сфере национальной безопасности.
Национальный банк Украины разрабатывает и осуществляет эмиссио'нно-кредитную политику в интересах национальной безопасности Украины.
Согласно ст. 17 Конституции Украины важная роль в осуществлении национальной безопасности принадлежит военным организациям государства, к которым относятся: Вооруженные Силы Украины; Служба безопасности Украины; Внутренние войска; Погранвойска; органы и подразделения Министерства внутренних дел Украины; военные подразделения Министерства Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и в деле защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы — которые в границах своих полномочий обеспечивают оборону Украины, защиту ее суверенитета, территориальную целостность и неприкосновенность ее границ, противодействуют внешним и внутренним угрозам военного характера, борются с организованной преступностью, обеспечивают защиту населения в случае катастроф, стихийных бедствий, опасных социальных конфликтов и иных катаклизмов, которые могут возникать.
Основными принципами обеспечения национальной безопасности являются:
— законность;
— приоритет прав человека;
— верховенство права;
— адекватность мероприятий защиты национальных интересов реальным и потенциальным угрозам;
— демократический гражданский контроль за всеми структурами в сфере обеспечения национальной безопасности;
— соблюдение баланса интересов личности, общества и государства, их взаимная ответственность;
— четкое разграничение полномочий органов исполнительной власти.
Нарушение одного из этих принципов может привести к серьезной угрозе национальной безопасности, демократии, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства, их взаимной ответственности.
В первые дни существования Украины как самостоятельного государства в принятой Декларации о государственном суверенитете Украины1 четко выражены жизненно важные интересы нашей страны, то есть национальные интересы, которые отображают фундаментальные ценности и стремления украинского народа, его потребности в достойных условиях жизнедеятельности, а также цивилизованные пути их создания и способы их удовлетворения.
Среди них на современном этапе приоритетными национальными интересами являются:
— создание гражданского общества, повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, развитие демократических институтов для обеспечения прав и свобод человека;
достижение национального согласия, политической и социальной стабильности, гарантирование прав украинской нации и национальных меньшинств Украины;
— обеспечение государственного суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ;
— создание самодостаточной социально ориентированной рыночной экономики;
— обеспечение экологически и технологически безопасных условий жизнедеятельности общества;
— сохранение и повышение научно-технического потенциала;
— укрепление генофонда Украинского народа, его физического и морального здоровья и интеллектуального потенциала;
развитие украинской нации, исторического сознания и национального достоинства украинцев;
— развитие этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности граждан всех национальностей, которые составляют Украинский народ;
— налаживание равноправных и взаимовыгодных отношений со всеми государствами, интегрирование в европейское и мировое сообщество.
К угрозе национальной безопасности Украины надо отнести совокупность условий и фактов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. В зависимости от угроз национальной безопасности Украины их можно классифицировать:
в политической сфере:
— посягательство на конституционный порядок и государственный суверенитет Украины;
— вмешательство во внутренние дела Украины со стороны иных государств;
— наличие сепаратистских тенденций в отдельных регионах и у определенных политических сил в Украине;
— массовые нарушения прав граждан в Украине и за ее границами;
— обострение межэтнических и межконфессиональных отношений;
— нарушение принципа разделения власти, в экономической сфере:
— неэффективность системы государственного регулирования экономических отношений;
— наличие структурных диспропорций, монополизма производителей, препятствий становлению рыночных отношений;
— нерешенность проблем ресурсной, финансовой и технологической зависимости национальной экономики от иных стран и пр.
в социальной сфере:
— низкий уровень жизни и социальной защищенности значительных слоев населения, наличие большого количества граждан трудоспособного возраста, не занятых общественно полезной деятельностью;
— общественно-политическое противостояние отдельных социальных слоев населения и регионов Украины и пр.
в военной сфере:
— посягательство на государственный суверенитет Украины и ее территориальную целостность;
— наращивание вблизи границ Украины группировок войск и вооружений, нарушающих сложившееся соотношение сил;
— военно-политическая нестабильность и конфликты в соседних странах;
— возможность применения ядерного оружия и иных видов оружия массового уничтожения против Украины и пр.
в экологической сфере:
— значительное антропогенное нарушение и техногенная перегруженность территории Украины, отрицательные экологические последствия Чернобыльской катастрофы;
— неэффективное использование природных ресурсов, широкомасштабное применение экологически вредных и несовершенных технологий и пр.
в научно-технологической сфере:
— неопределенность государственной научно-технической политики;
— отток интеллектуального и научного потенциала за границы Украины;
— научно-технологическое отставание Украины от развитых стран;
— снижение уровня подготовки высококвалифицированных научных и инженерно-технических кадров;
в информационной сфере:
— не уравновешенность государственной политики и отсутствие необходимой инфраструктуры в информационной сфере;
— медленность вхождения Украины в мировое информационное пространство, отсутствие у международного сообщества объективного представления об Украине;
— информационная экспансия со стороны иных государств и пр.
Основы управления транспортом и дорожным хозяйством
Специфика управления этой сферой экономики связана не только с ее значимостью для развития экономики Украины, но также и с тем, что ст. 450 ГК Украины относит транспортные средства организаций, промышленных предприятий, собственников автомобилей и иных субъектов, действующих в сфере транспорта, к источникам повышенной опасности для окружающей среды, поэтому управление в этой отрасли имеет определенную специфику:
— во-первых, это проявляется в определении государством основных направлений развития дорожно-транспортного комплекса страны, что выразилось в принятии концепции его развития. Она была разработана на основании положений: «Послание Президента Украины Верховной Раде Украины — Украина: шаг в XXI век. Стратегия экономического и социального развития на 2000—2004 гг. О внутреннем и внешнем положении Украины в 2000 году», его Послания «Об основных направлениях бюджетной политики на 2002 год». В концепции определяются пути решения проблем дальнейшего развития транспортного хозяйства, с учетом новых задач, поставленных перед транспортом в условиях оживления и обновления реального сектора экономики, увеличения спроса на транспортные услуги, активизации процессов интеграции ДТК Украины в европейскую и мировую транспортные системы. Таким образом, первоочередной задачей является формирование единого правового поля деятельности предприятий транспорта, основную часть которого составляют нормы административного права, и, учитывая, что деятельность этих предприятий является источником повышенной опасности, подавляющая часть данных административно-правовых норм входят в две группы — обязывающие и запрещающие;
— во-вторых, следует иметь в виду централизованную систему управления предприятиями транспорта общего пользования (морского, речного, железнодорожного, авиационного, трубопроводного), поэтому ст. 5 Закона Украины «О транспорте» предусматривает, что отношения предприятий транспорта общего пользования с центральными и местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления строятся только на основе налогов, налоговых льгот, установленных нормативов и иных экономических мер в соответствии с действующим законодательством Украины.
Вмешательство в хозяйственную деятельность предприятий транспорта, привлечение их персонала на иные работы местными органами власти и самоуправления не допускается, кроме случаев, предусмотренных законодательством Украины;
— в-третьих — наличие повышенных требований к дисциплине сотрудников транспортной системы, предусмотренные в уставах или в отдельных положениях;
— в-четвертых — существование особой системы контроля за соблюдением правил, норм и стандартов, регламентирующих деятельность транспортных предприятий и учреждений;
— в-пятых — существование у транспортных предприятий и органов управления транспортом полномочий на применение мер административного принуждения — мер взыскания, пресечения, административно-предупредительных мер.
Согласно статье 21 Закона Украины «О транспорте» транспорт государства объединяется в Единую транспортную систему. В эту систему вошли: транспорт общего пользования (железнодорожный, морской, речной, автомобильный и авиационный, а также городской транспорт, в том числе метрополитен); промышленный железнодорожный транспорт; ведомственный транспорт; трубопроводный транспорт; дороги сообщения общего пользования.
Единая транспортная система должна отвечать требованиям общественного производства и национальной безопасности, иметь разветвленную инфраструктуру для предоставления всего комплекса транспортных услуг, в том числе для складирования и технологической подготовки грузов к транспортированию, обеспечивать внешнеэкономические связи Украины. Поэтому управление этой системой осуществляется из единого центра, которым является Министерство транспорта Украины. Оно действует на основании Положения о нем, которое утверждено Указом Президента Украины от 11 мая 2000 г.1 Это министерство является центральным органом исполнительной власти, его деятельность направляется и координируется Кабинетом Министров Украины. Минтранс Украины — главный (ведущий) орган в системе центральных органов исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной политики в области транспорта и дорожного хозяйства, в сфере использования воздушного пространства Украины, навигационно-гидрографического обеспечения мореходства.
Основными задачами Минтранса Украины являются:
— государственное управление транспортным комплексом и дорожным хозяйством Украины, использованием воздушного пространства Украины, навигационно-гидрографичес-ким обеспечением мореплавания;
— организация безопасной работы транспортного комплекса и дорожного хозяйства Украины;
— обеспечение реализации государственной политики относительно становления и развития транспортного комплекса и дорожного хозяйства Украины, национальной сети международных транспортных коридоров, организация навигационно-гидрографического обеспечения мореплавания, использование воздушного пространства Украины для своевременного, полного и качественного удовлетворения потребностей населения и общественного производства в перевозках всеми видами транспорта;
— обеспечение взаимодействия и координации работы автомобильного, авиационного, железнодорожного, морского и речного транспорта, дорожного хозяйства, осуществление мероприятий по развитию единой транспортной системы Украины;
— создание равных условий для развития хозяйственной деятельности предприятий транспорта различных форм собственности;
— создание условий для интеграции транспортного комплекса и дорожного хозяйства Украины в европейскую и мировую транспортную систему;
Предмет административного права, как отмечается во многих учебниках и учебных пособиях, представляет собой определенные общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления. Иногда предмет административного права определяется как общественные отношения, связанные с деятельностью органов исполнительной власти. При этом необходимо отметить, что последнее определение существенно сужает объем общественных отношений, которые регулируются административным правом, поскольку государственное управление осуществляют не только органы исполнительной власти, но и органы местного самоуправления (в частности, исполнение делегированных полномочий), а также государственные учреждения и организации (в пределах своих полномочий), которые не принадлежат к органам исполнительной власти.
Предмет административного права в той редакции, которая используется в данное время почти во всех учебниках по административному праву, был определен в ходе дискуссии 1938-1941 гг. Именно тогда было установлено, что предмет административного права — это общественные отношения в сфере государственного управления.
Проведение административной реформы в Украине вызвало объективную необходимость переосмысления предмета этой отрасли права и рассмотрения его с учетом целого ряда обстоятельств, связанных с коренными изменениями, происходящими в Украине.
В первую очередь, к предмету административного права принадлежат так называемые «классические управленческие отношения», то есть общественные отношения, возникающие во время осуществления государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.
Важно отметить, что к предмету административного права, кроме внешних, принадлежат и внутриорганизационные управленческие отношения, складывающиеся в процессе внутренней организации и деятельности аппарата иных государственных органов (аппарата прокуратуры, аппарата суда, Секретариата Верховной Рады Украины, Администрации Президента Украины и др.), а также в администрациях государственных предприятий, учреждений и организаций. Как отмечается в теории административного права, такая внутриорганизационная деятельность является вспомогательной относительно основной деятельности.
Кроме вышеназванных, составляющей частью предмета административного права являются управленческие отношения, связанные с реализацией функций и полномочий исполнительной власти, делегированных государством органам местного самоуправления, общественным организациям и другим негосударственным инстанциям. Следует отметить, что институт «делегирования государственных полномочий», не будучи новым для теории административного права, только в последнее время начал надлежащим образом формироваться, особенно в плане нормативно-правового обеспечения. В первую очередь речь идет о делегировании государственных полномочий органами исполнительной власти органам местного самоуправления, предусмотренном Законами Украины «О местном самоуправлении в Украине»1 и «О местных государственных администрациях»2, то есть о так называемом «делегировании по закону». Следует отметить, что в теории административного права выделяют и «делегирование по договору», когда нормативно-правовой акт предусматривает только возможность самого делегирования, а определение перечня полномочий передается на усмотрение сторон, которые заключают договор, являющийся одним из видов административного договора.
Важным и новым элементом предмета административного права выступают общественные отношения, связанные с предоставлением гражданам разнообразных управленческих услуг. Под управленческой услугой понимается деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц по исполнению обязанностей государства перед гражданами в сфере создания условий для полноценной реализации ими своих прав и свобод.