ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО – ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Повелицина Е.Е.,
студентка 2 курса юридического факультета,
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г. Санкт-Петербург.
Научный руководитель:
Гюлумян В.Г.,
к.ю.н., доцент кафедры конституционного и административного права,
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г. Санкт-Петербург.
Аннотация: В данной работе дается анализ понятия «должностное лицо», используемого в сфере государственной службы, проведен сравнительный анализ с аналогичным институтом во Французской Республике, предложены варианты правового усовершенствования.
Ключевые слова: должностное лицо, государственный служащий.
Summary: This article contains the analysis of the concept of an "official", used in the public service, its comparison with similar institution in the French Republic, options proposed for legal improvement.
Keywords: official, government employee.
В российском праве к должностным лицам относят такие лица, которые осуществляют функции представителя власти, либо выполняют организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в войсках и воинских формированиях Российской Федерации [5, прим. к ст. 285]. Во французском праве в качестве должностных лиц рассматриваются государственные штатные служащие и внештатные сотрудники, к которым относятся вспомогательные служащие и сотрудники, работающие на договорной основе [3, art. 1, art. 6 quarter]. Как правило, такие сотрудники нанимаются с целью уменьшения нагрузки на основных служащих в случае временного увеличения активности, когда надлежащее исполнение своих обязанностей должностным лицом не может быть гарантировано [3, art. 6 sexies].
Общей чертой является соотношение в гражданской государственной службе должностей и чинов (рангов). Должность определяет функционал и задачи должностного лица, а чин характеризует его уровень и способности. В РФ для повышения чина (ранга) предусмотрена сдача квалификационного экзамена [7, ст. 49], а во Франции он определяется выслугой лет и аттестацией. Здесь стоит отметить принципиальное отличие: в РФ прохождение аттестации является обязательной проверкой на соответствие занимаемой должности, тогда как во Франции это влечет повышение в ранге.
В обеих правовых системах запрещается дискриминация по каким-либо признакам при участии в конкурсе на должность. Во Франции данный принцип закреплен в Конституции Французской Республики [1, art. 1]. Помимо этого,в Законе от 11 января 1984 г. [2, art. 6-6 sexies] в статье 20 «а» закрепляется обязанность обеспечить сбалансированное представительство между мужчинами и женщинами. В РФ запрет дискриминации устанавливается Конституцией РФ, также он закреплен в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», однако конкретных положений, касающихся равного обеспечения доступа к службе лицам обоих полов, не предусмотрено.
В обеих странах при поступлении на службу действуют ограничения по возрасту, гражданству и способностям, обязательным является владение государственным языком, а также отсутствие судимости [2, art. 5]. Обладание французским гражданством обязательно только для занятия штатных должностей, внештатные должности могут занимать иностранцы, в то время как в России для занятия любой должности необходимо российское гражданство. Для участия в конкурсе на назначение на должность требуется наличие диплома, удостоверяющего необходимый уровень квалификации.
Избрание на должность и в России, и во Франции осуществляетсяна конкурсной основе [6, ст. 22]. Во Франции конкурс может проводиться как в форме экзамена, так и по послужным спискам кандидатов [3, art. 19-22 bis, 24-27]. Одновременно организуется три конкурса: для выпускников вузов, для кадровых служащих и для поступающих в Национальную административную школу выборных должностных лиц местных сообществ, руководителей ассоциаций и профсоюзов. Организация конкурса, порядок назначения конкурсной комиссии и определение ее состава в обеих странах регламентируются правовым актом соответствующего государственного органа [7, с. 295-297]. Общей чертой является отсутствие конкурса на высшие должности, назначение на которые осуществляетсяраспоряжениями вышестоящих органов. Для обеих стран характерно наличие стажировки в учреждении перед назначением на должность: во Франции она обязательна и составляет 1 год, а в РФ – в зависимости от кандидата может варьироваться от 1 месяца до 1 года или не устанавливаться вообще [6, ст. 27].
Должностные лица в случае неправомерных действий привлекаются к ответственности. Обе правовые системы предусматривают уголовную ответственность за совершение должностных преступлений. Во французском уголовном праве различают такие виды преступлений, как подкуп, взяточничество, извлечение личных выгод из должностного положения. В УК РФ содержится целая глава, посвященная преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления [4, гл. 30].Принципиальным отличием является то, что УК РФ к должностным преступлениям относит не только преступления из корыстных побуждений, но и такие, как внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений, неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа и другие. Это говорит о более серьезной уголовной ответственности. В обоих уголовных кодексах предусматривается ответственность за разглашение профессиональной тайны [2, art. 26]. Во французском праве предусмотрены дисциплинарные взыскания [2, art. 19], которые могут быть выражены в различных формах и разделяются на легкие и средние. Серьезным недостатком является отсутствие описания составов дисциплинарных проступков, которые устанавливаются судьями. Это приводит к тому, что за одинаковый проступок можно получить от выговора до отстранения от должности. В РФ предусматривается административная ответственность должностных лиц за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей [5, ст. 2.4].
Ряд общих черт можно выделить при анализе обязанностей и запретов. Во-первых, лицо обязано соблюдать нормативно-правовые акты, регламентирующие его деятельность. В-третьих, запрещается совмещать должность с другим постом в ином государственном учреждении. В-четвертых, должностным лицам запрещается заниматься предпринимательством [2, art. 25] и работать в частном секторе [6, ч. 2 ст. 17]. Исключением является преподавательская деятельность [7, 324-329]. В обоих государствах устанавливается, что должностные лица обязаны подчиняться своему начальству, за исключением случаев, когда приказ явно является незаконным. Однако в РФ установлен также запрет на исполнение неправомерных поручений [6, ч. 2 ст. 15]. В данном случае, если поручение нарушает любую норму законодательства, должностное лицо обязано уведомить об этом руководителя и отказаться от исполнения.
Помимо обязанностей, должностные лица обладают рядом прав. В обеих странах законодательство предусматривает общепринятые социальные права: на получение оплаты труда, право на создание профсоюзных организаций [2, art. 8-8 bis], на пенсионное обеспечение [6, ст. 14]. Общей чертой также является ограничение права на забастовку для должностных лиц, служащих в органах и организациях, обеспечивающих безопасность и жизнедеятельность населения.
Принимая во внимание вышеперечисленные отличия, можно предложить направления для усовершенствования законодательства РФ. Во-первых, стоит расширить круг возможных претендентов на должность. Совершенствованием законодательств обоих государств явилась бы возможность назначения на руководящие посты по конкурсу, что обеспечило бы равный доступ достойных кандидатов ко всем должностям. Во-вторых, в РФ стоило бы установить определенный обязательный процент женщин, состоящих на государственной службе. В российском законодательстве закреплен запрет дискриминации, однако на практике в большинстве случаев при назначении на должность при прочих равных условиях приоритет отдается мужчинам. Подобное же нововведение предоставит возможность представителям обоих полов добиваться занятия руководящих должностей. В-третьих, для усовершенствования функционирования государственных органов рациональным вариантом явилось бы расширение штата служащих и включение внештатных должностей. Это позволит при необходимостипривлекать специалистов для определенных видов работы и рациональнее распределять нагрузку на государственных служащих.
Список использованных источников:
1. Constitution de la République française du 4 octobre 1958.
2. Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
3. Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
4. Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. Федерального закона от 03 апреля 2017 № 60-ФЗ) // Российская газета. 1996. № 113.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ (в ред.
Федерального закона от 03 апреля 2017 № 65-ФЗ) // Российская газета. 2001. № 2868.
6. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. Федерального закона от 03 июля 2016 № 276-ФЗ) // Российская газета. 2004. № 3539.
7. Брэбан Г. Пер. с фр.: Васильев Д.И., Карпович В.Д. Французское административное право // М.: Прогресс, 1988.