Государственная служба. Государственный служащий. Должностное лицо. Министерства и ведомства.
Механизм государства, его структура.
Понятие и признаки государственного аппарата. Понятие и классификация государственных органов.
Принципы организации и деятельности государственного аппарата. Разделение властей. Общая характеристика ветвей власти.
Государственная служба. Государственный служащий. Должностное лицо. Министерства и ведомства.
– 1 –
Понятие «механизм государства» ввел в научный оборот В.В.Копейчиков в середине 60-х годов ХХ века. Данное понятие может рассматриваться с учетом следующих аспектов:
- Институционный подход: государство – институт (механизм) власти и управления в обществе (В.В.Копейчиков). Механизм государства состоит из различных государственных органов, составляющих государственный аппарат как самостоятельную структуру.
- Гуманистический подход: управленческая деятельность осуществляется на профессиональной основе и выделилась исторически как результат общественного разделения труда. При этом складывается бюрократия, которая сочетает в себе централизм, дисциплину, оперативность, рациональность принятия и исполнения решений, что является положительной её чертой. С другой стороны, бюрократия стремиться обособиться от общества и использовать властные полномочия в личных и групповых интересах. Для преодоления указанных негативных свойств бюрократии необходимо оптимальное сочетание демократизма (выборность на должности, занятие должностей по конкурсу) и профессионализма. Систематическая теория бюрократии изложена в труде Макса Вебера «Хозяйство и общество».
Традиционно в юридической литературе механизм государства и государственный аппарат отождествляются, однако кафедра теории государства и права Национальной юридической академии Украины им. Я.Мудрого (профессор М.В.Цвик) считает, что понятие «механизм государства» шире, чем «государственный аппарат», и представляет собой комплексную категорию, в которую входят:
Ø государственный аппарат со своей структурой, кадрами, принципами деятельности;
Ø материальный основы власти (вооруженные силы);
Ø государственные предприятия и учреждения.
Таким образом, МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА – это совокупность государственных органов, государственных предприятий и учреждений и иных государственных институций, при помощи которых осуществляются задачи и функции государства.
При этом следует учитывать, что деятельность государственных предприятий связана со сферой производства, созданием материальных ценностей, в то время как деятельность государственных учреждений – со сферой нематериальных ценностей (больницы, учреждения образования, культуры и т.п.).
Отличие государственных предприятий и учреждений от государственных органов:
1) не имеют властных полномочий (не являются носителями государственной власти);
2) специфическая организационная структура (наличие трудового коллектива во главе с руководителем, действующим по принципу единоначалия);
3) управленческие функции администрации ограничиваются рамками конкретного предприятия (учреждения);
4) руководствуются уставом, правилами внутреннего трудового распорядка.
В.В.Копейчиков выделил общие признаки, характерные для всех государственных институций:
· финансируются из бюджета;
· создаются по решению уполномоченных государственных органов;
· государственные служащие имеют особый статус, гарантии и социальную защиту.
– 2 –
Государственный аппарат – это составная часть механизма государства, разновидность государственных институций.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ – организация специального разряда людей (государственных служащих), которые осуществляют функцию управления на профессиональных началах и наделены юридически властными полномочиями.
Признаки государственного аппарата:
1) подразделение на звенья и органы, которые наделены государственно-властными полномочиями и дифференцируются по принципу разделения властей;
2) наличие материальных ресурсов;
3) монополия на осуществление государственного принуждения;
4) кадры госаппарата – государственные служащие, обладающие компетентностью и профессионализмом.
Исходным звеном государственного аппарата выступает государственный орган.
ОРГАН ГОСУДАРСТВА – составная часть механизма государства и государственного аппарата, обладающая определенной компетенцией и призванная в объеме предоставленных ей государственно-властных полномочий осуществлять задачи и функции государства.
Признаки государственного органа:
1) имеет свою компетенцию, т.е. свой предмет ведения;
2) может совершать юридически значимые действия (издавать нормативные и индивидуальные акты, осуществлять убеждение и принуждение, контроль);
3) имеет свою организационную структуру (структурное единство);
4) наделен признаками юридического лица (имеет печать, текущий счет в банке, выступает в правоотношениях от своего имени, за свою деятельность несет юридическую ответственность);
5) имеет казенное имущество;
6) образуется в установленном законом порядке (избрание либо назначение);
7) уполномочен государством осуществлять его задачи и функции;
8) действует на основе закона либо положения об этом органе (например, ФКЗ «О правительстве РФ» от 17.12.1997 N 2-ФКЗ, Положение о Министерстве культуры РФ).
Классификация государственных органов:
I. По месту в системе государственного аппарата:
Ø первичные – создаются путем прямого волеизъявления народа (например, парламент в республиках);
Ø вторичные – создаются первичными органами и им подотчетны (правительство).
II. По способу образования:
Ø выборные (представительные органы);
Ø назначаемые (исполнительно-распорядительные органы);
Ø наследуемые (монарх).
III. По времени функционирования:
Ø постоянные – создаются без ограничения срока действия;
Ø временные – создаются для достижения краткосрочных целей.
IV. По территории, на которую распространяются их полномочия:
Ø общие (центральные) – распространяются на всю территорию государства (при наличии федерации различают общефедеральные органы и органы субъектов федерации);
Ø местные (локальные) – действуют в административно-территориальных единицах.
V. По правовым формам деятельности:
Ø правотворческие;
Ø правоприменительные;
Ø правоохранительные.
VI. Профессор М.В.Цвик (НЮАУ) отдельно выделяет:
Ø контрольно-надзорные органы (Конституционный суд, государственные инспекции, органы государственного контроля);
Ø силовые ведомства (служба безопасности)
VII. По принципу разделения властей:
Ø законодательные;
Ø исполнительные;
Ø судебные.
VIII. По составу и порядку осуществления компетенции:
Ø единоличные (Президент, омбудсман и т.п.);
Ø коллегиальные (парламент, правительство).
– 3 –
Принципы организации и деятельности государственного аппарата – это определяющие (отправные) начала, лежащие в основе его организации и функционирования. К ним относятся:
1. Принцип разделения властей – фундаментальный принцип деятельности госаппарата.
2. Выборность представительных органов государственной власти.
3. Приоритет прав и свобод человека и гражданина.
4. Законность – деятельность в границах своей компетенции и способом, предусмотренным законодательством.
5. принцип федерализма, определяющий структуру государственного аппарата РФ, разграничение полномочий РФ и её субъектов (ст. 71 – 73, 76 Конституции РФ);
6. Профессионализм, компетентность.
7. Подконтрольность.
8. Ответственность должностных лиц за результаты своей деятельности.
9. Единоначалие.
10. Эффективность.
11. Беспристрастность.
12. Равный доступ граждан государства к государственной службе.
13. Стабильность кадров.
14. Соблюдение прав местного самоуправления, объединений граждан и юридических лиц.
В современном мире принцип разделения властей – это принцип конституционализма, согласно которому единая государственная власть подразделяется на относительно независимые и различные по функциям ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную.
Идея разделения властей высказывалась ещё античными и средневековыми мыслителями (Платон, Аристотель, Полибий).
Возникновение данной идеи связано с развитием теории естественного права XVII-XVIII вв.
Впервые Джон Локк в своем произведении «Два трактата о правлении» обосновал данную теорию, различая три власти: законодательную, исполнительную и федеративную (союзную) власть. Судебную власть Локк считал основным элементом исполнительной власти.
Классическую теорию разделения властей дал Шарль Монтескье (труд «О духе законов»). Согласно его учению, каждая из ветвей власти является самостоятельной и независимой, что исключает её узурпацию каким-либо лицом или отдельным органом государства. Затем данная теория была развита И. Кантом: власти должны действовать обособленно, но в согласии, взаимно дополняя друг друга.
В дореволюционной России данную теорию развили Коркунов, Новгородцев и др.
Впервые и наиболее последовательно принцип разделения властей был воплощен в Конституции США 1787 года. Данный принцип предусматривает:
· Распределение функций и полномочий между государственными органами в соответствии с требованиями разделения труда и специализацией должностных лиц.
· Закрепление определенной самостоятельности каждого органа власти при осуществлении им своих полномочий.
· Наделение каждого органа возможностью противопоставлять свое мнение решению иного органа, контролируя этим в определенной мере его действия.
· Невозможность изменения компетенции органов государства внеконституционным путем.
Основные положения теории разделения властей:
- Разделение властей закрепляется Конституцией.
- Все ветви власти равны и автономны, ни одна из них не может быть устранена другой властью.
- Никакая из ветвей власти не может пользоваться правами, предоставленными Конституцией другой власти.
- Судебная власть действует независимо от политического влияния.
Таким образом, в механизме разделения властей каждая из ветвей власти имеет свой статус:
1. Законодательная власть – это делегированная народом парламенту государственная власть, имеющая монопольное право на принятие законов, формирование высших исполнительных и судебных органов. Основные функции законодательной власти:
Ø представительная (представляет интересы народа);
Ø законодательная (принятие законов);
Ø учредительная (формирование высших исполнительных и судебных органов);
Ø контрольная (контроль за деятельностью исполнительной власти: возможность выразить вотум недоверия правительству, заслушивание ежегодных отчетов правительства, утверждение его программ деятельности, парламентские расследования);
Ø финансовая (ежегодное утверждение бюджета страны).
2. Исполнительная власть – обладает правом непосредственного управления государством (правительство), осуществляет исполнительно – распорядительную деятельность (исполняет законы, издает подзаконные нормативные акты, выполняет организационные действия). По своему характеру является вторичной, подзаконной. Ответственна, подотчетна и подконтрольна законодательной власти.
3. Судебная власть – независимая ветвь власти, обладающая исключительным правомна осуществление правосудия. Выступает арбитром в споре о праве, является сдерживающим фактором для других ветвей власти в рамках конституционной законности путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля над ними.
Современное государствоведение наряду с указанной триадой властей признает существование учредительной, избирательной, муниципальной, контрольной власти, а также самостоятельного института власти главы государства.
Цель принципа разделения властей: создать систему уравновешивания и контроля, сдержек и противовесов, препятствующих тому, чтобы какой-либо орган (лицо) мог сосредоточить в руках абсолютную власть; обеспечить конкуренцию различных органов власти на основе консенсуса, наличие средств для их взаимного сдерживания и поддержания относительного равновесия сил.
Система сдержек и противовесов включает в себя:
1) Демократические выборы.
2) Импичмент (отставка президента).
3) Вотум недоверия правительству со стороны парламента, влекущий его отставку.
4) Особый статус депутата (запрет на совмещение должностей).
5) Институт отлагательного вето.
6) Конституционный контроль, когда соответствующие органы могут непосредственно отменять либо приостанавливать незаконные акты (Конституционный Суд).
7) Парламентский контроль омбудсмана (уполномоченного по правам человека) за соблюдением конституционных прав и свобод человека и др.
Принцип разделения властей не абсолютен. Необходимо, чтобы власть в государстве оставалась целостной, единой, поскольку речь идёт не о разделении власти, а о разделении функций осуществления единой государственной власти, взаимодействия этих функций.
Единство власти юридически проявляется в том, что:
1. компетенция органов государственной власти охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства;
2. различные государственные органы не могут предписывать одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения.
– 4 –
По данной проблеме имеются исследования Ц.А.Ямпольской, Н.Нижник, В.В.Лазарева, А.В.Петришина[1], Ю.Н. Старилова[2] и др.
Государственная служба – это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по выполнению задач и функций государства и получающих заработную плату за счет государственных средств.
Объём и порядок использования государственными служащими властных полномочий фиксируется в должностной инструкции, штатном расписании.
Признаки государственной службы:
1. разновидность управленческой деятельности;
2. разновидность публичной службы (обслуживание «чужих» интересов);
3. оплачивается за счёт госбюджета;
4. по своему характеру является умственным трудом;
5. осуществляется посредством воздействия на волю и сознание людей;
6. особый предмет труда – информация.
Виды государственной службы:
1. гражданская– в государственных органах и их аппарате, государственных организациях и учреждениях, в органах управления государственными предприятиями;
2. милитаризованная – в вооруженных силах, пограничных и внутренних войсках, других военизированных подразделениях. Она имеет свою специфику, в частности:
Ø связана с выполнением охранительных задач;
Ø имеет возможность применения принуждения (легальное насилие);
Ø осуществляется с оружием в руках;
Ø наличие специальных требований к поступающему на службу: определенного возраста, состояния здоровья, физической подготовки, моральных качеств, принятие присяги;
Ø действует на основе специальных уставов и положений о дисциплине;
Ø строгая иерархия, подчиненность;
Ø специфический правовой статус служащих, наличие специальных льгот, особый порядок привлечения к юридической ответственности.
3. муниципальная – служба в органах местного самоуправления. Вопрос об отнесении муниципальной службы к государственной является спорным. Так, Петришин А.В. считает, что особенности местного самоуправления «не позволяют ни теоретически, ни в практическом отношении отождествить муниципальную службу с государственной и предполагают разработку специального законодательства о муниципальной службе»[3].
Муниципальная служба определяется российским законодательством (ст. 2 ФЗ «О муниципальной службе в РФ»[4]) как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Понятие муниципальной службы устанавливается и через понятие «должность муниципальной службы». В соответствии со ст.6 указанного ФЗ, должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Отдельные ученые классифицируют государственную службу по предметному критерию – на политическую деятельность, гражданскую государственную службу в аппарате исполнительной власти, на военизированную государственную службу и муниципальную службу[5].
Государственные служащие – это лица, которые занимают должности в государственных органах, государственных учреждениях и организациях по выполнению задач и функций государства и получают заработную плату за счет средств госбюджета.
По характеру и объему полномочий госслужащие делятся на:
· имеющих публично-правовой статус (должностные лица);
· не имеющих такого статуса.
Виды государственных служащих
в зависимости от характера осуществляемых функций:
ü руководители;
ü специалисты;
ü технический персонал;
ü вспомогательный персонал.
В зависимости от правового положения и характера труда ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает четырехзвенную систему категорий должностей государственной службы и, соответственно, государственных служащих: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты. Это имеет большое значение в связи с отраслевым статусом граждан, относящихся к категории должностных лиц (п. 2 ст. 15 Конституции РФ, примечание к ст. 2.4 КоАП РФ, примечание к ст. 285 УК РФ). Статус должностного лица в соответствии с положениями отраслевого законодательства не совпадает со статусом государственного служащего. Так, государственные служащие категории «обеспечивающие специалисты» могут не обладать статусом должностного лица, а по ряду позиций должностные лица не являются государственными служащими.
Должностное лицо – это гражданин государства, избранный (назначенный) на должность соответствующим органом государства для выполнения государственных полномочий.
Признаки должностного лица:
1. гражданин данного государства;
2. наделён государственно-властными полномочиями;
3. принимает юридически обязательные для иных лиц решения;
4. выполняет исполнительно-распорядительные функции;
5. возглавляет государственный орган либо его подразделение;
6. несёт персональную (повышенную) юридическую ответственность за выполнение возложенных на него обязанностей, не вправе выходить за границы предоставленной ему компетенции.
Виды должностных лиц:
I. Высшие:
· Президент;
· Председатель Правительства;
· Председатель Конституционного Суда;
· Председатель Верховного Суда;
· Генеральный прокурор.
II. Обычные – все иные должностные лица.
МИНИСТЕРСТВО – это центральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство в экономической, социально-культурной либо административно-политической сфере (например, Министерство образования и науки, Министерство юстиции, Министерство здравоохранения и т.п.). В компетенцию министерства входит обобщение практики применения законодательства по подведомственным ему вопросам, организация исполнения актов законодательства, осуществление систематического контроля над их реализацией. Министерства подотчетны правительству (высшему органу исполнительной власти). Руководитель министерства (министр) является одновременно членом правительства.
ВЕДОМСТВО – центральный орган государственного управления со специальным статусом (комитет, департамент, инспекция, служба, главное управление при правительстве). Его компетенция уже, чем у министерства, и ограничена одним направлением деятельности (например, Федеральная Служба безопасности, Федеральная таможенная служба, Пенсионный фонд и т.п.).
[1] Государственная служба: историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. – Харьков, 1998.
[2] Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование). – Воронеж, 1996.
[3] Петришин А.В. Государственная служба: историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. – Харьков, 1998, С.140.
[4] Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 04.03.2014)
[5] Теория государства и права. Учебник /под ред.В.Н.Корнева. - М.: РАП, 2013, С.157.