Система органов исполнительной власти

Эта система, обычно именуемая администрацией Президен­та, включает три звена: кабинет и департаменты, исполнитель­ный аппарат Президента, исполнительные (независимые) агент­ства.

Кабинет состоит из руководителей департаментов, обычно именуемых министрами (по закону это Секретари). Кабинет фор­мируется и действует в силу обычая, сложившегося еще при Д. Вашингтоне. В Конституции о нем не упоминается (только гово­рится, что Президент вправе требовать от высших должностных лиц департаментов письменного мнения по любому вопросу). Это чисто совещательный орган при Президенте, который созывается и обсуждает вопросы по личному его усмотрению. Кабинет не при­нимает никаких правовых актов и не публикует своих протоко­лов, все его решения, если они принимаются, оформляются ак­тами Президента. С уходом Президента в отставку прекращает свое существование и кабинет.

Реальная роль этого органа определяется в зависимости от личных методов управления, присущих разным президентам. Были президенты (например, Д. Эйзенхауэр), при которых кабинет со­зывался регулярно, обсуждал актуальные вопросы внутренней и внешней политики, напоминая обычное правительство. Другие президенты (Д. Кеннеди, Р. Никсон) созывали кабинет редко, по­скольку переносили центр тяжести в принятии решений на дру­гие органы исполнительной власти.

В настоящее время в состав кабинета входит 13 руководите­лей департаментов. Все они назначаются Президентом с одобре­ния Сената, а смещаются его личной властью. Министры — за­метные фигуры в государственном механизме исполнительной власти, они тесно связаны с соответствующими комитетами палат Конгресса, находятся в центре внимания средств массовой ин­формации. Деятельность возглавляемых ими департаментов, ко­торые создаются каждый в соответствии со "своим" законом, прак­тически не контролируется Конгрессом, хотя Конгресс через ко­митеты палат находится в курсе дел соответствующих министерств, получая от них запрашиваемую информацию.

В состав кабинета входят: государственный секретарь (он воз­главляет государственный департамент, т. е. фактически министер­ство иностранных дел), министры финансов, юстиции (генераль­ный атторней, которому подчинено Федеральное бюро расследо­ваний), обороны (ему подчиняются министры армии, флота и военно-воздушных сил, не входящие в состав кабинета), внут­ренних дел, торговли, сельского хозяйства, труда, здравоохра­нения и социальных служб, жилищного строительства и городс­кого развития, транспорта, образования, энергетики. В Своде законов США (титул 5, гл. 3, § 301) определено, что глава депар­тамента или военного департамента может предписывать правила об управлении своим департаментом, о поведении его служащих, распределении и исполнении дел, а также об охране, использова­нии и хранении протоколов, документов и собственности департа­мента. Этот параграф не предоставляет права отказывать обще­ственности в информации или ограничивать доступ общественнос­ти к протоколам.

Исполнительный аппарат Президента (ИАП). Этот аппарат создается реорганизационными планами Президента или его рас­поряжениями, включает несколько структурных подразделений и большое число советников, помощников и референтов Президен­та (всего около 2 тыс. человек). Каждый Президент обязательно меняет число и функции отдельных служб ИАП. Как основной вспомогательный орган, ИАП должен оказывать помощь Прези­денту в связях с общественностью, Конгрессом и прессой, опреде­лять бюджетную политику и координировать позиции органов ис­полнительной власти перед Конгрессом, информационно обеспе­чивать принятие решений Президентом, представляя ему как можно более широкий спектр мнений, осуществляя консульта­ции при планировании и анализе приоритетных направлений по­литики и др.

Наиболее важными в политическом отношении являются: Совет национальной безопасности (СНБ), Совет по внутренней политике, Совет по международной экономической политике. СНБ состоит из Президента, Вице-президента, государственного сек­ретаря, министра обороны, некоторых руководителей ведомств военного профиля; на его заседания приглашаются начальник объединенной группы начальников штабов (это высшая военная должность в вооруженных силах США), директор Центрального разведывательного управления. Совет разрабатывает военные программы, координирует военную и внешнюю политику. Другие структурные подразделения ИАП: Служба Белого дома, Служба Вице-президента, Административно-бюджетное управление, Со­вет по качеству окружающей среды, Совет экономических кон­сультантов, Управление по науке и технике и др. — всего 14— 16 таких подразделений.

Исполнительные агентства (иногда именуются независимыми административными, регулирующими, комиссиями). Не­которые из этих органов напоминают министерства (по числен­ности чиновников они даже превышают отдельные министер­ства), их руководители назначаются Президентом с одобрения Сената. Некоторые агентства при этом формально Президенту не подчиняются, а подотчетны Конгрессу. Общее их число до­ходит до 50.

К наиболее значительным агентствам относятся: Националь­ное управление трудовых отношений, Информационное агентство, Агентство национальной безопасности, Федеральная резервная система, Национальное агентство по аэронавтике и космосу, Ко­миссия по атомной энергии, Комиссия гражданской службы, Ко­миссия гражданской авиации и др.

С независимыми агентствами в определенной степени схожи так называемые правительственные корпорации, управляющие крупными объектами, являющимися собственностью правитель­ства США. В их число входят: Управление долиной р. Теннесси (там расположен крупный гидротехнический комплекс), Комиссия Панамского канала, Управление железной дороги Аляски.

Государственная служба

Служащие органов исполнительной власти находятся на го­сударственной службе (гражданской, дипломатической). Они по­лучают соответствующие их должностям официальные ранги, пользуются правовыми и социальными гарантиями. Закон о ре­форме гражданской службы (1978 г.) закрепил принцип "системы заслуг", в соответствии с которым в определенном порядке предъявляются требования к чиновникам, происходит продвиже­ние по службе, осуществляется оплата труда и т. д. Это способ­ствует укреплению дисциплины в государственном аппарате, за­интересованному и ответственному отношению чиновников к сво­им обязанностям. Важную роль играет введенный Конгрессом кодекс этики правительственной службы, требующий от служащих пре­данности высшим моральным принципам и государству, поддержания Конституции и законов, работы в течение всего трудового дня, кроме того, требующий вскрывать случаи коррупции, ни­когда не пользоваться конфиденциальной информацией, получен­ной при исполнении должностных обязанностей, для извлечения личной выгоды и др.

Судебная власть

Роль судебной власти

Всистеме государственной власти, опирающейся на разде­ление властей и господство права, судебные органы выступают как самостоятельные и независимые носители широких властных полномочий. Судебная власть выполняет функцию противовеса возможным неконституционным актам и действиям законодатель­ных и исполнительных органов. Одновременно она обеспечивает конституционную законность и защиту прав граждан. Суды не толь­ко применяют законы и правовые акты, но и фактически занима­ются нормотворчеством.

Специфика американского гражданского общества, основан­ного на свободе, предопределила важную роль судебных органов во всех сферах как отношений граждан с государством, так и отношений граждан между собой. С самого начала при создании США суды были наделены широчайшей, практически неограни­ченной компетенцией, позволяющей им рассматривать самые раз­нообразные иски и споры в экономической, гражданской и других сферах жизни общества. В США насчитывается самое большое число судей и судебных адвокатов, сложилась развитая, хотя и очень сложная судебная система с высоким уровнем демократи­ческих процессуальных гарантий; страну иногда называют "госу­дарством судей", отмечая тем самым не только полновластие американских судов, но и доверие населения к этим органам го­сударственной власти.

Авторитет судов опирается на безоговорочное исполнение судебных решений гражданами и государственными органами, в том числе по вопросам, связанным с признанием Верховным су­дом неконституционности законов и административных актов, что немедленно исключает их из действующего права. Любое всту­пившее в законную силу решение Верховного суда носит обще­обязательный характер, никто не вправе поставить его под со­мнение. Единообразному развитию судебной практики существен­но помогает прецедентный характер судебных решений, хотя по своему значению действующие прецеденты постепенно уступают место статутному праву, т. е. писаным законам. В то же время суды не вправе вмешиваться в прерогативы законодательной и исполнительной власти.

Конституционные основы

Конституция устанавливает, что в стране может существо­вать только один Верховный суд и такое количество нижестоя­щих судов, какое сочтет необходимым учредить Конгресс. Тем самым заложены основы строго централизованной и единой феде­ральной судебной системы, исключающей создание на уровне федерации каких-либо параллельных высших судебных органов. Закреплена также несменяемость судей, поскольку они вправе занимать свои должности, пока поведение их "безупречно". Воз­награждение судей не может быть уменьшено во время их на­хождения в должности.

Весьма широко конституционно закрепляется юрисдикция судов. Они вправе рассматривать дела без ограничения правовых источников: по общему праву и праву справедливости, на основе Конституции (это фактически означает признание прямого дей­ствия Конституции), законов и договоров. Судебная власть рас­пространяется практически на все виды споров, включая споры, стороной в которых выступают США, между двумя или более штатами, между штатом и гражданами других штатов, между гражданами различных штатов, между гражданами и иностран­ными государствами, между гражданами.

Конституционно установлено также, что разбирательство в судах всех преступлений, за исключением импичмента, произво­дится судом присяжных. Такое разбирательство должно произво­диться в том штате, где преступление совершено, а для случаев, когда оно совершается за пределами любого из штатов, место разбирательства определяется законом. В соответствии с этими конституционными установлениями в 1789 г. Конгрессом был при­нят Закон о судебной системе, действующий (с изменениями и дополнениями) и поныне.

Особенностью судебной системы США является ее дуализм. На территории каждого штата действуют и суды данного штата, и федеральные суды. Такой территориальный параллелизм воз­ник исторически, поскольку к моменту создания Соединенных Штатов в каждом штате сложилась своя судебная система, при­менявшая собственное законодательство. Сохранив эту систему, авторы Конституции США предусмотрели федеральную судебную систему, положив в ее основу применение федерального законо­дательства. Специально и весьма сложно был отрегулирован воп­рос о взаимоотношениях двух этих систем, в результате чего, с одной стороны, обе они сохранили относительную автономию по юрисдикции, а с другой — по определенным делам Верховный суд США признан высшим органом всей национальной судебной власти. Это, однако, не означает, что Верховный суд, как и дру­гие федеральные суды, осуществляет какой-либо администра­тивный контроль над судами штатов.

Распределение компетенции между федеральными судами и судами штатов на практике приводит к тому, что свыше 90 про­центов уголовных дел рассматривается судами штатов. В граж­данско-правовой сфере федеральные суды обладают исключитель­ной юрисдикцией по искам, связанным с применением морских законов, с претензиями против правительства США, с примене­нием законов о банкротстве, о патентном и авторском праве, со спорами, в которых в качестве стороны выступает штат или ино­странный дипломат. Есть очень большая категория гражданских дел, которые подпадают под юрисдикцию и федеральных судов, и судов штатов, и тогда за гражданами, в том числе и по согла­шению сторон, признается право выбора суда для рассмотрения иска.

Властный характер судебных органов существенно усилен тем, что наряду с приговорами по уголовным делам и решениями по гражданским делам суды, даже без рассмотрения дела по су­ществу, вправе принимать приказы трех видов. Приказ habeas corpus, исходя из конституционного закрепления неприкосновен­ности личности, предписывает освободить любое лицо из-под стра­жи, если в течение установленного срока ему не предъявлено обвинение. Приказ mandamus ("обязывающий") обязывает долж­ностное лицо прекратить должностное бездействие и выполнить определенную обязанность, установленную законом в отношении ходатайствующего. Приказ injunction ("запретительный") требует от конкретного частного или должностного лица прекратить ка­кие-то действия до судебного рассмотрения спора, если эти дей­ствия могут нанести непоправимый вред. Эти виды судебных при­казов означают существенную гарантию многих прав человека.

Федеральные суды

Федеральная судебная система состоит из трех звеньев: рай­онных судов, окружных судов и Верховного суда США. Кроме это­го, в нее входят специализированные суды. Все судьи федераль­ных судов назначаются Президентом США с одобрения Сената.

Районные суды. Это низшее звено федеральной судебной системы; такие суды рассматривают уголовные и гражданские дела в качестве суда первой инстанции. Районных судов по стра­не насчитывается 96; границы районов и число судов внутри них устанавливаются Президентом по совету и согласию Сената. Прак­тически в каждом малом штате и присоединившейся к США Рес­публике Пуэрто-Рико действует один такой суд, а в крупных — до четырех. В каждый районный суд назначается от 1 до 27 (так называемый восточный федеральный суд в штате Нью-Йорк) су­дей, которые находятся на постоянной службе. Если сторона в ходе рассмотрения дела представляет клятвенное ("аффидевит") обоснование того, что судья имеет личное предубеждение или предвзятое мнение, то такой судья подлежит замене.

Апелляционные (окружные) суды. Эти суды выполняют про­верку решений районных судов, а также рассматривают жалобы на решения некоторых административных (квазисудебных) орга­нов (Национального управления трудовых отношений и др.)_- Таких судов в стране насчитывается 13, каждый апелляционный суд территориально охватывает несколько штатов и территорий. Чис­ло судей в таком суде составляет от 8 до- 23. Дела рассматривают­ся в составе не менее трех судей, один из которых назначается главным судьей. Особой юрисдикцией наделен Апелляционный суд федерального округа Колумбия.

Верховный суд США. Этот Суд занимает высшее место в иерархии судебных органов, а по своему положению в системе органов власти равнозначен Конгрессу и Президенту. Принцип разделения властей и широкие полномочия позволяют ему, оста­ваясь независимым, активно влиять на деятельность законода­тельных и исполнительных органов федерации и штатов. Подобно Конгрессу и Президенту, Верховный суд постоянно открывает свои "подразумеваемые полномочия", что существенно расширяет его компетенцию и усиливает роль в обществе.

Верховный суд состоит из 9 судей (из них один Главный су­дья), назначаемых Президентом по совету и с согласия Сената, многие судьи занимают свою должность по 20—30 лет, так как фактически несменяемы. Сместить судью Верховного суда, как и других судей федеральных судов, можно только с помощью про­цедуры импичмента. Этим обеспечивается прочность и независи­мость судей высшего судебного органа, общественное положение которых по всеобщему признанию выше членов Конгресса и ми­нистров.

В отличие от многих зарубежных судов такого уровня внут­ри Верховного суда США не предусмотрены коллегии, вследствие чего все судьи участвуют в рассмотрении каждого дела; от пере­груженности Суд спасает так называемая письменная форма рас­смотрения дела, когда Суд обходится без вызова сторон, допроса свидетелей и прочих действий, затягивающих процесс. Решения принимаются по большинству голосов и носят окончательный ха­рактер, в случае несогласия с большинством каждый судья впра­ве опубликовать свое особое мнение. Исключительно велика дис­креционная власть Суда: он вправе принимать большинство дел к своему производству по собственному усмотрению, а именно ког­да найдет в деле "федеральный вопрос принципиального значе­ния". Суд тщательно избегает дел, по которым решение того или иного спора относится к прерогативам законодательных или ис­полнительных органов.

Верховный суд является высшей апелляционной инстанцией, проверяющей приговоры и решения нижестоящих судов по воп­росам как права, так и факта. В то же время он выступает в качестве суда первой инстанции по всем спорам между двумя и более штатами, по делам послов, государственных посланников, консулов иностранных государств, по спорам между США и шта­том, по делам, возбуждаемым штатом против граждан другого штата и иностранцев. Число дел, которые Верховный суд рас­сматривает в качестве суда первой инстанции, в целом невелико. Согласно Правилам Верховного суда США (в редакции 1980 г.) Верховный суд принимает к рассмотрению дела в трех основных процедурах:

а) в порядке апелляции, т. е. когда в Суд обращается какая-либо сторона, полагающая, что ее дело содержит "федеральный вопрос", поскольку нижестоящий суд ошибочно признал (или, наоборот, не признал) неконституционным какой-либо закон в связи с гражданским иском или судебным преследованием;

б) в порядке истребования (certiorary), т. е. на основании пе­тиции стороны, указывающей на важные основания для принятия Верховным судом данной апелляции к своему рассмотрению;

в) в порядке "удостоверения", когда в Верховный суд обра­щается какой-то апелляционный суд, желающий в процессуаль­ной форме получить разъяснение по конкретному правовому воп­росу в связи с конкретным делом.

Наиболее значительными по своему резонансу являются ре­шения Верхавного суда, связанные с признанием неконституци­онности законов или административных актов. И хотя таких реше­ний не так много, судебный контроль оказывает большое профи­лактическое, влияние на другие ветви власти и создает у граждан уверенность в защищенности своих конституционных прав. Реше­ния о неконституционности законов могут выносить и нижестоя­щие суды, но Верховный суд США обладает правом их пересмотра.

Специальные федеральные суды

Таких судов несколько: претензионный суд (рассматривает имущественные иски к Конгрессу и правительству США), суд по таможенным и патентным делам, налоговый суд, суд по делам военнослужащих. Эти суды имеют отдельную компетенцию с пра­вом вынесения окончательных приговоров и решений. Но в отно­шении всех таких приговоров и решений сохраняется апелляцион­ная юрисдикция Верховного суда США.

Судебная система штатов

Такая система в каждом штате создается на основе консти­туции этого штата и актов законодательного собрания, вследствие чего судебные системы штатов очень отличаются одна от другой: иногда говорят, что их в стране насчитывается пятьдесят. Имен­но в судах штатов рассматривается подавляющее большинство всех уголовных и гражданских дел в стране. В компетенцию судов штатов входят все гражданские дела и дела о преступлениях, нарушающих законы штатов.

Общей чертой судебной системы в каждом штате является то, что она состоит из нескольких инстанций (трех или четырех):

1. Низшие суды (мировые суды, суды магистратов, полицей­ские суды, суды мэрии и др.) рассматривают мелкие уголовные и гражданские дела. Мировые судьи в сельской местности, судьи при полицейских участках и магистраты (в городах) являются вы­борными (на 2—3 года) и часто оказываются лицами, не имеющи­ми юридического образования; они удостоверяют некоторые до­кументы, оформляют браки и т. д. Но они вправе приговорить об­виняемого к штрафу или лишению свободы на короткий срок, а при необходимости выдать ордер на арест или передать дело в вышестоящий суд.

2. Суды первой инстанции (суды графств, округов, городс­кие суды и др.) рассматривают основную массу уголовных и граж­данских дел. Эти суды часто избираются населением и состоят из квалифицированных юристов. Рассмотрение дел происходит с уча­стием присяжных (обычно "малое жюри" — 12 членов). Часто дела рассматриваются в составе нескольких судей.

3. Апелляционные суды (иногда именуемые промежуточны­ми) действуют в крупных штатах и выполняют надзорную функ­цию по отношению к нижестоящим судам. Эти суды часто рас­сматривают дела о выборах, правильность которых оспаривается. Иногда решения носят окончательный характер и обжалованию не подлежат. Суд состоит из 3—9 судей, избираемых населением или назначаемых губернатором на 7—14 лет.

4. Высшие (верховные) суды именуются по-разному, но все­гда являются высшей судебной инстанцией штата. Они состоят из 3—16 судей (обычно 7), назначаемых губернатором с одобрения сената данного штата на срок 7—14 лет (иногда пожизненно, пока "ведут себя безупречно"). Эти суды обладают апелляционной юрис­дикцией по отношению к решениям нижестоящих судов (обычно по существу рассматриваются только дела, по которым одной из сторон в споре является штат).

Верховные суды штатов обладают правом конституционного надзора. Они часто дают окончательное заключение о конститу­ционности (по отношению к конституции своего штата) законо­проектов, поступающих в законодательные органы (легислатуры) штатов, или актов высших исполнительных органов. Заметим, что у Верховного суда США нет аналогичного права по отношению к актам федеральных органов власти (вернее, он сам отказался при­знать его за собой). Верховный суд штата может объявить любое положение конституции и закона штата недействительным на том основании, что они противоречат федеральной Конституции.

В различных штатах также действует большое число специ­альных судов (по делам о завещаниях, о сиротах, о наследстве и опеке, земельные суды, суды по семейным делам и др.).

Сложные судебные системы в штатах, изобилующие столь же сложными правилами судопроизводства и огромным накоплением судебных прецедентов, порождают критику со стороны об­щественности, иногда приводящую к частичным реформам.