Особенности центрального и местного управления

В истории Сибири было два заметных рубежа, когда админист­ративная система края принципиально модифицировалась. Это две эпохи реформ — петровских в 1700—1720 гг. и М.М. Сперанского в 1820-х гг. Если принять данные периоды за хронологические вехи то периодизация истории управления Сибирью будет выглядеть следующим образом.

1. Конец XVI — начало XVIII в.

2. Первая четверть XVIII в.

3. Вторая четверть XVIII — первая четверть XIX в

4. 1820-е годы.

5. Вторая половина XIX в. — 1917г.

Анализ административных систем внутри каждого периода то­же необходимо подчинить определенной логике. Наиболее ком­пактной и обоснованной представляется схема управления, пред­ложенная известным исследователем М. Ривкиным. Основные уровни административного управления выглядят следующим об­разом: 1. Высший государственный орган, которому подчинялись чиновные инстанции в столице империи. Такими органами яв­лялись Боярская Дума, затем Сенат и Государственный совет. 2. Центральная территориальная администрация: Сибирский приказ, Сибирский комитет, ясачные комиссии. 3. Провинциальная ад­министрация во главе с воеводой, наместником, генерал-губер­натором, губернатором, подотчетная центральной территориаль­ной администрации. 4. Городская и сельская администрации, подо­тчетные "третьему уровню". 5. Аборигенное самоуправление на уровне общин¹⁸.

С данной схемой можно согласиться и принять ее за основу для анализа управления, если учесть, что еще одним "уровнем" были органы областей особого управления — казачьих войск, горных округов, заморских владений и протектората. Кроме того, высшая государственная власть первого уровня, по М. Ривкину, законодательно оформляла все крупные административные нововведения, но не осуществляла прямого управления Сибирью.

За триста лет пребывания Сибири в составе Российского госу­дарства ее административное деление, устройство, субординация инстанций, иерархия начальства менялись многократно. Некото­рые из причин этого исторического явления отмечены выше. Но существовало еще одно обстоятельство, вынуждавшее правитель­ство периодически перекраивать систему управления: "каждая власть, какая только ни являлась в Сибири, немедленно же... преображалась, усваивала самовластие и предавалась наживе... Причины этого крылись не в отдельных личностях, но в том положении, какое предоставлялось правителям в этой отдаленной стране. Они немедленно приобретали привычки самовластия, вдали от контроля, при неограниченных уполномочиях..."¹⁹

Повальная коррупция сибирских чиновников и массовые зло­употребления властью сопровождали всю историю Сибири. Сто­личные ревизионные комиссии, случалось, жестоко наказывали особо зарвавшихся администраторов, но положение радикальным образом не улучшалось. В силу ограниченности объема главы нет возможности проиллюстрировать эту сторону действительности даже отдельными примерами. Тем не менее при разборе общей схемы управления следует учитывать этот момент, чтобы понять как рвение реформаторов, так и внимание правительства к административным делам далеких восточных окраин.

Сибирь при воеводском управлении (конец XVI — начало XVIII в.)

Определяющие признаки административной структуры России в целом и Сибири в частности выступали неразрывно с процес­сами, сопровождавшими переход от сословно-представительной монархии к абсолютизму. Происходило усиление царской власти и расцвет приказной системы в центре и формирование воеводско­го правления на местах. Между приказами и воеводами разных рангов устанавливались отношения субординации. Общие особен­ности управления Сибирью в данную эпоху сформулированы А.Н. Копыловым: исключительная подчиненность края Сибирскому приказу; большие полномочия воевод по сравнению с Европейской Россией; наличие областных разрядов; очень слабое развитие ор­ганов самоуправления у русского населения; сохранение внутрен­ней "дорусской" организации управления у "ясачных людей"²⁰. Почти все эти параметры сохранялись в XVIII—XIX вв., но имен­но в допетровской Сибири центральный правительственный орган региона (Сибирский приказ) имел исключительное значение.

Поскольку на территории Западной Сибири до 1580-х гг. нахо­дилось независимое Сибирское ханство, то отношения России с ним регулировались московским Посольским приказом. Этот орган продолжал по традиции заниматься делами управления Западной Сибири и после разгрома ханства и присоединения края к Российскому государству. В 1596 г. дьяку Посольского приказа И. Вахрамееву поручили контролировать сибирские дела, которые в приказном делопроизводстве были объединены в "Новгородские чети (четверти)". С 1597 г. Сибирь отошла в ведомство верховного контрольного учреждения для восточных окраин — Приказа Казанского дворца. Территориальный рост подведомственных ему владений вскоре потребовал дальнейшей специализации, и в Ка­занском дворце выделился особый департамент, который в разных документах именовался по-разному: "Сибирский приказ", "Сибирские дела", "Сибирская четверть", "Сибирский стол"²¹. Во время Смуты в начале XVII в. дела центрального управления Сибирью пришли в упадок, поэтому указы из Казанского дворца скреплял подписью не судья (глава приказа), а князь Дм. Пожарский или князь Дм. Трубецкой²².

Усложнение административных задач потребовало, наконец создания специализированного ведомства. В 1637 г. в Москве был официально открыт Сибирский приказ во главе с князем В. Лыковым, приказным судьей. В новоучрежденном органе со­стояли также дьяки — заведующие отделами — "столами", два заместителя (товарища) судьи и канцеляристы — подьячие. "Сто­лы" действовали по территориальному принципу: их распоря­жения, как зафиксировано документами, распространялись на Томский, Ленский, Мангазейский департаменты. Задача "столов" заключалась в контроле и сборе отчетности по соответствующим регионам. Приказ имел финансовые функции, в нем числились палаты: расценная, купецкая и казенная (Соболиная казна), за­нимавшиеся учетом поступавшей пушнины и надзором над торговлей казенными товарами в Сибири.

Приказ стал высшей правительственной инстанцией для сиби­ряков, без его подтверждения распоряжения других приказов не имели обязательной силы за Уралом²³. Как известно, приказы XVII в. делились на две категории — территориальные и функци­ональные. Сибирский приказ сочетал (и в этом проявлялась его особенность) оба направления административной деятельности, что заметно уже из его внутренней организации. Через дьяков-столоначальников и глав палат проходили документы, связанные и с назначениями местных властей, и с обороной окраин от "немирных иноземцев", и со снабжением населения продовольствием и вооружением, а также судебные, таможенные, податные, дип­ломатические и прочие дела²⁴.

Объектом управления приказа были и разрядно-уездные деления подведомственной территории. До присоединения За­падной Сибири крайние восточные российские рубежи проходили по вотчинным владениям купцов и промышленников Стро­гановых в Приуралье. Строгановские земли разделялись на округа с центрами в городках. По мере продвижения России дальше на восток, в конце XVI в., в Зауралье образовались также уезды Верхотурский, Лозьвинский и Пелымский, под­чиненные непосредственно Сибирскому приказу²⁵. К началу XVII в. сложилось Тобольское разрядное воеводство, включавшее уезды Березовский, Верхотурский, Мангазейский, Пелымский, Тарский, Тобольский, Туринский, Тюменский, Енисейский, Кетский, Кузнецкий, Нарымский, Сургутский, Томский. Последние шесть из них вместе со вновь образованным в 1629 г. Крас­ноярским уездом составили особый Томский разряд. В его пределах в 1630-х гг. стал формироваться разряд Ленский с центром в Якутске, разделенный в 1648 г. на Якутский и Илимский уезды. Таким же образом из Ленского разряда с середины XVII в. стал выделяться, а в 1677 г. был официально учрежден Енисейский разряд (уезды Енисейский, Мангазейский и Нерчинский, позже Иркутский и Албазинский)²⁶.

Итак, к концу XVII в. в Сибири образовалось четыре разрядных воеводства с двадцатью уездами, в свою очередь, делившимися на русские присудки, которые включали слободы и остроги с прилега­ющими деревнями и починками, и на ясачные слободы²⁷. Помимо разрядно-уездного деления в Сибири появились и церковные округа. В 1621 г. в Тобольске обосновалась резиденция вновь учреж­денной Сибирской архиепископии, а в 1667 г. собор архиепископов в Москве произвел иерархическое ранжирование всех восточных территорий. Тобольскую кафедру повысили в статусе до митропо­личьей, архиепископию основали в Томске, над православными Ленского разряда поставили епископа²⁸.

Критерии сибирского административного деления не были од­нозначными. При чрезвычайно слабой освоенности огромных про­странств и их минимальной топографической изученности появле­ние новых разрядов и уездов диктовалось прежде всего целями более мобильного управления и желанием охватить непосредствен­ным правительственным контролем как можно больше местных органов. При этом точное определение уездных границ не имело решающего значения. Например, крупнейший в России Якутский уезд был образован в недрах Томского разрядного воеводства, но подчинен, минуя томского и тобольского правителей, напрямую Сибирскому приказу. В данном случае основное внимание об­ращалось на порядок субординации, поэтому и границы уезда устанавливались предельно обобщенно: они должны охватить бас­сейны всех притоков Лены.

Одной из причин введения новых воеводств и уездов была удаленность от разрядных центров; такой довод приводился, в частности, при устроении полусамостоятельных неразрядных Иркутского и Нерчинского воеводств, а также всех разрядов, кро­ме самого первого — Тобольского. Наряду с этим были и другие причины. В 1687 г. Верхотурье вместе с Пелымом и Туринском отделили от Тобольского разряда и объявили отдельным округом. Объяснялось это наличием в Верхотурье таможни, где, кроме прочих операций, досматривались и воеводские пожитки при въез­де нового назначенца в край или при возвращении отслужившего наместника²⁰. Естественно, всемогущий тобольский правитель мог игнорировать таможенные проверки, пока Верхотурье было под­ведомственно ему.

В соответствии с делением Сибири на разряды и уезды из высшей боярско-княжской аристократии и служилых дворян назна­чались разрядные и уездные воеводы. Между ними не проводилось четкого разделения по компетенции. Они получали наказы (инст­рукции по управлению) из Москвы и отчитывались после своей смены в Сибирском приказе. Именно с появлением этого приказа воеводское управление Сибирью приобрело более системный ха­рактер.

В основе сибирской административной регламентации лежала общероссийская тенденция к усилению централизованного кон­троля над разветвившимся бюрократическим аппаратом³⁰. В Си­бирском приказе новому воеводе вручались наказ и печать которая должна была находиться в приказной избе — воеводской канцелярии — во избежание злоупотреблений. Сначала в раз­рядные города назначалось по двое воевод и по одному-два дьяка, в уездные — по одному воеводе и одному дьяку-заме­стителю на срок от одного до шести лет. С 1621 г. длительность воеводского служения стала фиксированной — два года, с 1635 г. — 4 года, а с 1695 г. — в самых дальних городах шесть лет. Функции обоих одновременно назначенных воевод не разграничивались. Данный порядок был установлен для взаимного контроля, но цели он не достиг и в конце xvii в. был окончательно отменен.

Воевода управлял с помощью приказной избы в разряде или съезжей избы в уезде. В штат избы входили канцеляристы-подья­чие, переводчики-толмачи. В некоторых пограничных городах под началом воевод состояли и служители таможен. Как правило, в XVII в. весь этот персонал набирался из выходцев из Европей­ской России; привлекать местные кадры правительство еще не решалось³¹.

Функции и обязанности воевод перечислялись в наказах и сво­дились к контролю над крестьянским населением и принуждению его к несению государственной барщины, контролю над служи­лыми военными отрядами и гарнизонами, к поиску и объясачиванию новых земель, обеспечению сбора и транспортировки ясака и других казенных доходов. Одной из важнейших обязанностей воевод было регулирование торговли и организация таможен. Однако из-за вопиющих поборов с купцов 1646 г. во всех сибирских городах, кроме Тобольска, досмотр за проездом торговых людей был изъят из ведения местной администрации. С тех пор сбором пошлин и выдачей проезжих грамот занимались специально назна­ченные Москвой таможенные "головы" и "целовальники". Убедив­шись в эффективности такого нововведения, правительство через двадцать лет распространило его на всю страну³². Сибирь в дан­ном случае выступила в качестве испытательного полигона для будущего Новоторгового устава (1667 г.).

Разрядный воевода был обязан оборонять подведомственную территорию и распространять российский суверенитет на все но­вые сибирские регионы. От него требовались регулярные отчеты о делах разряда; в разрядную же приказную избу стекались отчеты из уездов. После выделения других разрядов тобольский воевода распространял свою власть только на уезды, оставшиеся в Тоболь­ском разряде. Тем не менее он стоял во главе всех сибирских войск, заведовал их вооружением, отвечал за оборону государства на востоке, имел старшинство перед своими томским, ленским и ени­сейским коллегами в решении вопросов внешней политики и тор­говли с соседними странами. В 1660 г. Тобольск был объявлен главным городом Сибири с правом отправлять и принимать по­сольства; одновременно другим воеводам разряда запрещалось организовывать самостоятельные военные походы³³. Впрочем, о важнейших делах младшим воеводам предписывалось докладывать в столицу, минуя Тобольск. В 1696 г. тобольскому воеводе взамен прежней канцелярской была вручена печать Сибирского царства для маркировки товаров, проходящих через таможенные посты; она считалась равносильной печати Сибирского приказа³⁴.

К концу XVII в. стала складываться прослойка местной ад­министрации, происходящей из сибиряков³⁵. Речь прежде всего идет о начальниках острогов — укрепленных поселений, сеть кото­рых понемногу охватывала край. Остроги являлись администра­тивно-хозяйственными и военными центрами крупных городов, поэтому острожные приказчики сосредоточивали в своих руках большие полномочия, в том числе и право командования воен­ными отрядами.

Кроме власти воевод в Сибири существовало управление крес­тьянских общин и посада. Выборные старосты, десятские, пятиде­сятские, наделенные полицейскими функциями, целовальники — приемщики и хранители хлебных запасов — представляли со­бой, по мнению одних исследователей, органы самоуправления, а с точки зрения других — скорее дополнительный бесплатный аппарат правительственной администрации³⁶. Над этими низшими инстанциями стояли назначаемые воеводами слободские приказ­чики. И все же масса рядовых сибиряков через свои низовые органы власти могла оказывать некоторое воздействие на дела воеводского управления. Сословные группы населения могли об­ращаться к воеводе не только с прошениями, но и с предложени­ями по вопросам управления; иногда и сами воеводы проводили опросы населения для выяснения целесообразности некоторых мероприятий. Кроме того, крестьяне, посадские и служилые люди имели право обращаться напрямую в Москву по делам воеводства — оставить воеводу на новый срок или, наоборот, сместить его раньше времени. Обычно Сибирский приказ внимательно рассмат­ривал такие обращения и иногда реагировал на них положительно³⁷.

Характерные черты системы воеводского управления Сибирью в конце XVI — начале XVIII в. перечислены Е.В. Вершининым: 1) отсутствие регламентированного чинопроизводства и строгой иерархической подчиненности начальствующих лиц; 2) не осу­ществленный до конца принцип содержания госаппарата на средства казны; 3) отсутствие государственных контрольных органов над воеводами; 4) отсутствие у воевод специальных военно-полицейских формирований³⁸. Все это свидетельствовало о слабом Развитии бюрократического начала в местном управлении Сибирью XVII в., объясняло размах казнокрадства и хищений в воеводствах и в целом демонстрировало начальный этап становления государственного управления на восточных окраинах России.