Процедуры реализации прав и обязанностей граждан в сфере управления

Институт обращения граждан известен в России со времен Петра I. Им была учреждена (1722 г.) должность рекетмейстера, который ведал «правлением дел челобитчиков», принимал и рассматривал жалобы на волокиту или несправедливые решения сенатской коллегии, доносил о том Сенату и требовал решения, а в некоторых случаях докладывал дело самому императору. Губернская реформа 1775 г. и Жалованная грамота дворянству 1785 г. Екатерины II наделила дворянские собра­ния не только правом «решать вопросы, поставленные правительст­вом», но также представлять свои пожелания, мнения по важным го­сударственным вопросам губернатору или генерал-губернатору, специ­ально избранная депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к императрице.

Сегодня в Российской Федерации к числу неотчуждаемых отно­сится право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные орга­ны и органы местного самоуправления» (ст. 33 Конституции РФ).

Особое административное производство по обращениям целесооб­разна разделить на два самостоятельных: производство по предложе­ниям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления и производство по адми­нистративно-правовым жалобам и спорам (об этом в следующем па­раграфе).

Осуществление многих конституционных прав и обязанностей за­висит как от действия самого гражданина, так и от правопримени­тельной деятельности государственных органов, должностных лиц, от принятия ими соответствующих решений, нередко при участии обще­ственности. Процедуры призваны в данном случае обеспечить быстроту и максимальную полноту реализации прав граждан и исполнения ими своих обязанностей, стать преградой субъективизму и бюрократизму. Данного рода процедуры имеют специфические черты:

• отношения между государственным органом и гражданином возникают обычно по инициативе гражданина;

« решения, с которыми связывается претворение в жизнь прав и обязанностей граждан, как правило, принимаются коллегиально;

• законодательством чаще всего устанавливается исчерпываю­щий перечень оснований для отказа в удовлетворении заявлений;

• обязательно предусматривается стадия обжалования решений и действий органов управления, должностных лиц;

• особенность состоит и в характере решения, принимаемого ор­ганом управления: гражданин может отказаться от реализации его права (например, ордера на жилое помещение) — такой отказ не влечет ответственности гражданина, хотя может создать неприятную для него ситуацию. В то же время гражданин не вправе без уважи­тельных причин отказаться от выполнения управленческого решения,
связанного с осуществлением им своей обязанности. Более того, он может быть привлечен к ответственности за неисполнение решения.

Принципы, на которых строятся процедуры реализации прав и обя­занностей граждан, представляют собой модификацию общих прин­ципов административного процесса.

Лаконичность процедуры (ее простота) означает минимальность или, по крайней мере, отсутствие излишних требований к доказыва­нию гражданином своего права.

Оптимальность Означает дифференциацию процедуры в зависимо­сти от условий реализации субъективного права. Так, процедура реги­страции брака может быть более сложной для молодых людей («испы­тательный срок», участие свидетелей), чем для лиц немолодого воз­раста.

Гласность предполагает гарантированную возможность получения исчерпывающей и объективной информации всеми заинтересованны­ми в этом лицами о ходе и результатах подготовки, рассмотрения и принятия решения по делу. Гласность проявляется и в открытом ха­рактере процесса, если он представляет интерес для общественности, участием СМИ. Реализация этого принципа предполагает норматив­ное установление исключений из этого принципа (тайна вкладов, ин­тимная сфера жизни человека, государственная тайна, профессио­нальная тайна).

Непосредственность процедуры состоит прежде всего в личном участии гражданина при разборе его дела. Принцип обязывает адми нистративное лицо заблаговременно извещать гражданина о дне и времени'рассмотрения его дела.

Этот принцип применительно к органу государственного управле­ния предполагает ведение дела, как правило, одним лицом, недопу­щение перебрасывания дела к другому служащему, а также преимуще­ственное получение информации от заинтересованного лица наряду, конечно, с исследованием документов, свидетельских показаний.

В связи с принципом непосредственности встает вопрос о допус­тимости участия адвоката как законного представителя гражданина в подготовке и вынесении решения. Думается, целесообразно устано­вить такое правило (право), ибо адвокат не только сведущ в законода­тельстве (праве), но и знаком с практикой решения подобных дел и способен учесть все обстоятельства, чтобы помочь гражданину реа­лизовать его права в административном процессе.

Принцип решающей роли низового звена аппарата управления состо­ит в том, что по большинству дел, рассматриваемых органами управ­ления, решение выносится низовой инстанцией. Двухинстанционный порядок принимается в исключительных случаях и объясняется осо­быми условиями.

Постановление низового звена по делу вступает в силу сразу после принятия. Обжалование по общему правилу не приостанавливает ис­полнения постановления. Исключение составляют жалобы на поста­новления о наложении административных взысканий и взысканий с граждан недоимок по налогам и сборам, обязательному страхова­нию.

Принцип равенства перед законом состоит в четком определении в рамках процедуры прав и обязанностей каждой стороны процесса, а также взаимосвязи и взаимозависимости этих прав и обязанностей, обеспечения их юридическими гарантиями. Стороны процесса равны перед законом вне зависимости от того, кто является инициативной стороной: гражданин или государственный орган. Конечно, равенство перед законом вовсе не означает полного равенства прав и обязанно­стей органа, должностного лица, решающего дело, с правами и обя­занностями остальных участников процесса.

Процедура реализации прав и обязанностей граждан обычно преду­сматривает следующие стадии:

1) подача гражданином заявления и принятие его к рассмотрению государственным органом, должностным лицом; возбуждение дела;

2) рассмотрение дела, включая установление и исследование фак­тических обстоятельств; выбор соответствующих материальных право­вых норм;

3) вынесение решения;

4) исполнение решения;

5) обжалование решений.

Важно подчеркнуть принципиальный момент, связанный с реали­зацией правила «равенство перед законом»: демократизация управле­ния означает правоотношения, которые возникают между государст­венным органом (должностным лицом) и гражданином, на всех ста­диях должны быть сбалансированы, в том числе процессуальные преимущества (как особый вид процессуальных прав) и процессуальные запреты (особый вид процессуальных обязанностей), ответственность и другие элементы процедуры реализации прав и обязанностей граж­дан.

1. Подача гражданином заявления и принятие его к рассмотре­нию — начальная стадия;

• Заявление есть официальное выражение намерения гражданина реализовать свое право, обязанность.

Однако дело может быть возбуждено и по инициативе соответст­вующего органа управления (касающегося, например, исполнения во­инской обязанности).

Форма заявления не регламентируется законодательством, но в большинстве случаев, если нормативный акт упоминает о заявле­нии, то речь идет о письменном документе. Иногда на практике заяв­лением считается сам факт обращения гражданина в учреждение.

Заслуживает повсеместного распространения разработка социаль­ных бланков заявлений — это повышает культуру обслуживания, об­легчает работу и должностных лиц и граждан.

• К заявлению гражданин должен приложить перечень докумен­тов, предусмотренных процедурой. Перечень должен содержать необ­ходимый минимум, а информация об этом должна быть доступна гра­жданам. Сбалансированность прав и обязанностей сторон в данном случае означает: администрация вправе требовать от гражданина до­кументов, подтверждающих его права, однако бремя доказывания должно быть разделено между гражданином и государственным орга­ном, последний в силу своей компетенции может всемерно содейст­вовать гражданам в осуществлении их прав. Такое правило, к приме­ру, уже существует при Документальном обосновании права на полу­чение пенсии, которое производится администрацией предприятия (учреждения) и гражданином совместно. 2. Стадия рассмотрения дела.

• исследуются и оцениваются представленные и полученные материалы, подтверждающие (либо не подтверждающие) наличие субъ­ективного права (обязанности);

• привлекаются в случае необходимости дополнительные доказа­тельства с целью выяснения всех обстоятельств дела;

• подбирается норма права, подлежащая применению, разъясня­ется ее содержание.

Лица, рассматривающие подобные дела, помимо профессиональ­ных и политических качеств, наличия специального образования, должны обладать комплексом моральных качеств, такими человече­скими достоинствами, как чувство справедливости, гуманности, сер­дечности. Отношение к этическим правилам целесообразно ввести в служебные характеристики таких работников как профессиональ­но-важное качество (ПВК).

Целесообразно также нормативно урегулировать важнейшие эле­менты этой процедурной стадии:

-- установить виды дел, которые должны разбираться только в присутствии заявителя. К их числу следовало бы отнести дела: а) имеющие особую значимость для гражданина; б) предусматриваю­щие выбор альтернативных решений; в) предполагающие значитель­ную степень административного усмотрения со Стороны государствен­ных органов и должностных лиц; при этом предусмотреть право граж­данина на отвод лица, рассматривающего его дело. Исторически это право имеет уголовно-процессуальное происхождение, но его перене­сение в сферу административного процесса, там, где это возможно, будет рациональным и полезным.

3. Стадия вынесения решения выделяется условно, поскольку обычно сливается с предыдущей, логически завершая её. Но иногда она отделяется во времени. Здесь возможны:

• перепроверка рассмотренных на предыдущей стадии докумен­тов и иных доказательств и, кроме того,анализ вновь открывшихся фактов, вновь представленных дока­зательств;

• решение выносится государственным органом (служащим) на основе норм права, объективных материалов дела, внутреннего убеж­дения, а иногда и указаний вышестоящей инстанции. Если какая-то часть или. даже отдельный документ будет противоречить уже сло­жившемуся убеждению, то целесообразно снять сомнения путем дополнительной проверки имеющихся или затребования новых доку­ментов, иных доказательств;

• в выработке решения следует полнее использовать участие об­щественности, информировать население о таких решениях и про­цедуре их принятия. Это служит важным средством оптимального со­четания интересов общества и личности, установления доверия насе­ления к власти, легитимности решений.

4. Исполнение решений — одна из самых важных стадий процеду­ры реализации прав и обязанностей граждан. Органы управления, служащие совершают целый ряд действий, чтобы создать условия для
своевременного и точного выполнения решений. Активное участие проявляют и сами граждане.

5. Обжалование принятых решений представляет собой, по сути ^дела, дополнительную гарантию прав и обязанностей граждан. На стадии обжалования (при рассмотрении жалобы) осуществляется кон­троль: а) за правильностью решения по существу; б) за его законностью; в) обоснованностью, целесообразностью и г) за соблюдением Ц установленной процедуры. В целом процесс дальнейшей либерализа­ции и демократизации общественной жизни связан с совершенствова­нием процедур реализации прав и свобод граждан в соответствии \с формулой «можно делать все, что не запрещено законом». Многие {[вопросы распределения материальных и духовных благ будут решаться самими гражданами на основе норм гражданского права, т. е. без издания правоприменительных актов управления.