Гарантии прав граждан в сфере реализации исполнительной власти

Под гарантиями юридических прав, обязанностей и законных интересов граждан понимаются условия и средства, которые обес­печивают их фактическую реализацию и надежную охрану (за­щиту).

В развернутом варианте механизм таких гарантий слагается из следующих юридически значимых действий, совершаемых полно­мочными государственными органами:

а) выполнение юридической обязанности по обеспечению реа­лизации конституционных прав и свобод граждан;

б) создание необходимых условий для их реализации;

в) постоянное наблюдение и контроль за их реализацией;

г) охрана прав и свобод граждан;

д) применение санкций в случае их нарушения.

При этом необходимо учитывать, что гарантии, о которых идет речь, носят государственный характер. Это означает, что на все государственные органы Конституцией РФ и российским законо­дательством возлагаются обязанности, связанные с реализацией прав и свобод граждан. Выполнение таких обязанностей органами исполнительной власти составляет содержание административно-правовых гарантий. Они могут носить различный характер, что позволяет выделить два основных направления, по которым они проявляются в процессе государственно-управленческой деятель­ности.

1. Административно-правовые гарантии реализации прав и свобод граждан. В данном случае подразумеваются юридические обязанности исполнительных органов (должностных лиц) как по обеспечению реализации, так и по созданию условий реализации прав граждан. Эти гарантии находят свое выражение в закрепле­нии в соответствующих правовых нормах данных обязанностей. Тем самым права и свободы граждан определяют деятельность ис­полнительной власти (ст. 18 Конституции РФ).

Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. с изменениями и дополнениями от 31 декабря 1997 г. действует на базе основных принципов, в числе которых принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство обеспечивает реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспече­ния; принимает меры по реализации трудовых прав граждан и их прав на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; развивает систему бесплатного образова­ния; принимает меры по реализации прав граждан на благоприят­ную окружающую среду; участвует в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности; осущест­вляет меры по обеспечению прав и свобод граждан. Установлен особый порядок вступления в силу постановлений Правительства, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан (не ранее дня их официального опубликования).

Соответствующие обязанности подобного характера, но ограни­ченные сферой деятельности органов исполнительной власти, за­крепляются в положениях о них, утверждаемых Президентом РФ или, как правило. Правительством РФ.

Одним из принципов государственной службы является при­оритет прав и свобод гражданина, обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать их.

Министерство юстиции РФ осуществляет государственную ре­гистрацию нормативных актов федеральных органов исполни­тельной власти, которыми затрагиваются права, свободы и закон­ные интересы граждан.

Важное значение имеют специальные административно-про­цессуальные гарантии прав граждан, устанавливаемые законода­тельством о производстве по делам об административных правона­рушениях, по заявлениям и жалобам граждан и т.п. Они включа­ют, в частности, закрепление обстоятельств, смягчающих админи­стративную ответственность, ограничения при применении наибо­лее строгих административных взысканий, предоставление граж­данам, привлекаемым к административной ответственности, ши­рокого комплекса прав процессуального характера, устанавливае­мых КоАП, и др.

Кроме того, предусмотрены административные процедуры, в рамках которых происходит реализация прав граждан. Так, по­добные процедуры действуют при приеме граждан на работу, при рассмотрении их заявлений и жалоб, при осуществлении лицензи­рования различного рода деятельности, осуществляемой ими, и т.п.

С учетом особенностей административно-правовых отношений механизм рассматриваемых административно-правовых гаран­тий есть совокупность следующих юридически значимых дейст­вий:

а) обращение гражданина к исполнительному органу (долж­ностному лицу) по поводу реализации закрепленных за ним прав;

б) рассмотрение компетентным органом (должностным лицом) обращения гражданина на предмет установления его правомерности и обоснованности;

в) вынесение ими решения по предмету обращения;

г) исполнение принятого решения.

Главное при этом заключается в том, что исполнительный орган (должностное лицо) юридически обязан принять обращение гражданина и вынести по нему властное одностороннее решение, а также провести его в жизнь. Эту обязанность орган выполняет в силу требований закона либо подзаконного правового акта. С другой стороны, он обязан не только перед законом, но и перед гражданином как сторона возникшего административно-правово­го отношения. Это и есть проявление юридических гарантий прав граждан.

2. Административно-правовые гарантии охраны прав и свобод граждан.

Это осуществление исполнительными органами (должностны­ми лицами) действий по наблюдению за реализацией прав и сво­бод граждан, по их непосредственной защите, наконец, по при­менению административно-правовых санкций в случае их нару­шения.

Наблюдательная функция исполнительных органов (долж­ностных лиц) находит свое практическое выражение в осуществле­нии ими контроля за тем, как осуществляется реализация прав граждан в подведомственных им (нижестоящих) органах, пред­приятиях и учреждениях, государственными служащими. Другой вариант такого рода функций выражается в осуществлении ими на основе специальных полномочий такого же характера наблюдения в отношении неподведомственных объектов и лиц. В данном слу­чае имеются в виду полномочия надзорного характера.

Наблюдательными (контрольно-надзорными) полномочиями в сфере реализации прав и свобод граждан наделены в соответству­ющем объеме все органы исполнительной власти как общей, так и отраслевой и межотраслевой компетенции. Действуют также спе­циальные надзорные органы, осуществляющие наблюдение за проведением в жизнь определенных общеобязательных правил, например санитарно-гигиенических, природоохранных, противо­пожарных и т.п. При этом они следят за тем, как обеспечивается реальность прав граждан в соответствующих областях обществен­ных отношений.

Непосредственная защита прав граждан исполнительными органами (должностными лицами) предполагает практическое использование ими достаточно широкого арсенала юридически властных средств. К ним можно отнести:

а) приостановление действия правовых управленческих актов, нарушающих права и свободы граждан. Так, Президент РФ может приостанавливать действие правовых актов органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации; Правительство РФ полномочно приостанавливать исполнение постановлений правительств рес­публик, входящих в состав РФ. Естественно, что имеются в виду случаи, когда в приостанавливаемых актах содержатся те или иные нарушения или ограничения прав и свобод граждан;

б) приостановление работы предприятий и учреждений, если их состояние, например, угрожает здоровью и жизни граждан (на­пример, органами государственного санитарно-эпидемиологического контроля, государственного надзора в области охраны труда и т.п.);

в) отмена неправомерных актов управления, нарушающих права граждан. Правительство РФ вправе отменять такого рода акты федеральных органов исполнительной власти, а Президент РФ – акты самого Правительства и т.п.

В этих полномочиях, в частности, отчетливо проявляется сле­дующая конституционная позиция: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, не могут применяться (ч. 3 ст. 15). И хотя в данном случае имеется в виду обязательное условие их официального опубликования, есть основания для того, чтобы считать, что акты тем более не могут применяться, если ими нарушаются права, свободы и законные интересы граждан.

В осуществлении защиты прав граждан существенна роль не только чисто административно-правовых средств, но и полномо­чий, которыми наделены органы судебной власти и прокуратуры. В частности, правом отмены актов управления наделены суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды. Конституцион­ный суд РФ может признать такие акты неконституционными, что влечет за собой утрату ими юридической силы.

Органы прокуратуры опротестовывают правовые акты управ­ления в случае нарушения ими прав граждан.

Таким образом, гарантируется государственная защита прав и свобод граждан.

Наконец, нельзя не отметить и то, что самим гражданам предо­ставляется юридическая возможность своими средствами защи­щать свои права в сфере государственно-управленческой деятель­ности. Конечно, гражданин не обладает полномочиями по отмене или приостановлению правовых актов, ущемляющих его права и законные интересы. Но путем обжалования такого рода актов он приводит в движение государственный механизм защиты его прав.

Применение административно-правовых санкций как средст­ва защиты их прав и законных интересов находит свое выражение в том, что она является следствием использования исполнитель­ными органами, равно как и другими полномочными государст­венными органами, их наблюдательных и защитительных гарантий. Конечно, ответственность в буквальном смысле не ограждает' то или иное субъективное право личности. Тем не менее ее юриди­ческая значимость несомненна, ибо сама возможность ответствен­ности за свои действия, нарушающие субъективные права граждан, имеет большое превентивное (предупредительное) значение. Сам факт ее наступления есть результат неправомерных действий. При этом, естественно, подразумевается юридическая ответственность прежде всего должностных лиц государственно-управленческого аппарата.

Предусмотрены в основном два вида такой ответственности на­званных лиц: дисциплинарная и административная. Конечно, за преступные деяния должностные лица несут и уголовную ответст­венность.

Дисциплинарная ответственность наступает при нарушении государственным служащим возложенных на него служебных обя­занностей, в числе которых значится обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этой обязанности влечет за собой нало­жение на него органом или руководителем, имеющим право назна­чать служащего на должность, дисциплинарных взысканий.

Административная ответственность наступает для долж­ностных лиц за совершение ими административных правонаруше­ний, связанных с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и т.п. Конечно, имеются определенные ограничения этого вида юридической ответствен­ности. Так, должностные лица отвечают за нарушение таких обще­обязательных правил, действующих в сфере реализации исполни­тельной власти, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Их административная ответственность наступает в случаях, когда совершенными ими действиями либо бездействием нарушаются права и свободы граждан. КоАП преду­сматривает широкий круг составов таких нарушений, субъектами которых являются должностные лица. Например, это воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав (ст. 40¹); нарушение законодательства о труде и его охране (ст. 41); воспрепятствование проведению митинга, демонстрации (ст. 166¹); незаконное изъятие паспортов (ст. 182); воспрепятство­вание осуществлению права граждан на свободу совести (ст. 193) и т.д. Административную ответственность должностные лица несут перед органами, наделенными полномочиями по осуществлению административного надзора. Постановление о возбуждении адми­нистративного производства вправе выносить прокурор.

Названные виды юридической ответственности носят персо­нальный характер (отвечает конкретное должностное лицо). От­ветственность исполнительных органов не предусматривается.

Гражданин имеет право на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов (должностных лиц). Такое возмещение осуществляется в гражданско-процессуальном порядке.

Право жалобы

Специального внимания заслуживает вопрос о средствах защи­ты своих прав и законных интересов, нарушаемых исполнитель­ными органами (должностными лицами), которые в соответствии с действующим законодательством предоставлены гражданам. Имеются в виду их заявления и жалобы.

Жалоба представляет собой обращение гражданина к соответ­ствующему государственному органу или должностному лицу, предметом которого является сложившееся у гражданина мнение о том, что те или иные действия или правовые акты, адресованные ему со стороны официальных управленческих инстанций, ограни­чивают либо нарушают его права и законные интересы. В подобном понимании подача жалобы есть юридический факт, на основе ко­торого возникает конкретное административное правоотношение, сторонами которого являются жалобщик и орган (должностное лицо), полномочный на вынесение соответствующего решения по жалобе.

Очевидно, что сам факт обжалования не является средством защиты прав гражданина.

Во-первых, далеко не все жалобы являются обоснованными; нередко они есть результат заблуждения их авторов.

Во-вторых, юридически властное и обязательное решение по жалобе может вынести только уполномоченный на это орган (должностное лицо). В этом смысле жалоба является лишь сигна­лом о том, что в сфере государственно-управленческой деятельнос­ти возможно нарушение прав, свобод и законных интересов граж­дан. Установление подлинности такого сигнала и при положитель­ном ответе – принятие необходимых мер по защите реально нару­шенных прав является полномочием, которым гражданин обла­дать не может.

Заявление также является сигналом, исходящим от граждани­на и адресованным полномочному органу (должностному лицу). Его предмет отличается от предмета жалобы. Как правило, заявле­ния подаются в связи с необходимостью в официальном порядке, установленном действующим законодательством, реализовать предоставленное гражданину субъективное право (например, за­явление о назначении пособия или пенсии, о выдаче водительских прав и т.п.). Но есть и другой вариант заявлений. Это информация о том, что на определенном участке государственно-управленчес­кой деятельности имеются, на взгляд заявителя, те или иные не­достатки, упущения и т.п., что нередко влечет за собой и наруше­ния прав и законных интересов граждан. В подобных случаях, а также тогда, когда в заявлении сообщается о правонарушениях, совершаемых должностными лицами (например, о коррупции), его значение сходно со значением жалобы. Рассмотрение заявле­ний осуществляется в таком же порядке, что и рассмотрение жалоб.

Правом жалобы обладают все граждане, причем жалобы могут быть индивидуальными и коллективными. Не подлежат рассмот­рению анонимные жалобы и заявления. Заявитель и жалобщик несут ответственность за сообщение заведомо ложных, клеветни­ческих измышлений (как правило, в судебном порядке).

Жалобы подаются в орган (должностному лицу), вышестоящий по отношению к тому, чьи действия обжалуются. Это правило ус­тановлено для административного обжалования. У граждан име­ются широкие возможности для судебного обжалования действий и решений исполнительных органов (должностных лиц), наруша­ющих или ограничивающих их административно-правовой ста­тус, возлагающих на них не предусмотренные действующим зако­нодательством обязанности.