Технологии и механизмы управления по результатам на различных уровнях государственного управления

В последние годы во многих зарубежных странах инициативы по совершенствованию работы государственного аппарата, так или иначе, базировались на внедрении принципов управления по результатам4 и использовании системы количественной оценки их деятельности. Такой акцент на использовании количественно измеримых результатов деятельности базирует-ся на нескольких первоисточниках. Прежде всего — это наследие родоначальника научной школы менеджмента Ф. Тэйлора, обосновавшего научные принципы организации высокопро-изводительной и эффективной трудовой деятельности (дезагрегирование трудового процесса на повторяющиеся элементы, тщательное изучение трудовых движений и затрат времени, преми-рование за выполнение плановых заданий и т.д.). Эти идеи, как показала практика, действи-тельно дают громадный эффект при их грамотной реализации в промышленно-производственной деятельности, состоящей из однообразных, повторяющихся операций.

К аналогичному типу деятельности можно с определенной долей условности отнести не-которые осуществляемые государственными органами функции. Проблема возникает в том случае, если названные принципы пытаются применять к уникальной, творческой или дискре-ционной деятельности, либо к деятельности, результаты которой оказываются в значительной степени непредсказуемыми (например, принятие политических решений, качество и результа-тивность которых может абсолютно не зависеть от фактических затрат на его принятие). Про-блема возникает в том случае, если названные принципы пытаются применять к уникальной, творческой или дискреционной деятельности, либо к деятельности, результаты которой оказы-ваются в значительной степени непредсказуемыми (например, принятие политических реше-ний, качество и результативность которых может абсолютно не зависеть от фактических затрат 9

на его принятие). Высокая степень бюрократизации является имманентной чертой госучрежде-ний (на что обращал внимание еще М. Вебер), обеспечивающей им преимущества в долгосроч-ной перспективе, критику и недовольство граждан — в краткосрочной. Если в коммерческом секторе оперативность оценки результата во многом зависит от степени оперативной реакции на изменения внешней среды, то изначальная неспособность государственной структуры опе-ративно и эффективно откликаться на запросы граждан из-за необходимости выполнять огром-ное количество предписаний и инструкций является также неотъемлемой характеристикой ра-боты органов государственной власти.

Стратегии, разработанные для объектов государственного управления, отличаются размы-тостью конечного результата. Чаще они представлены как качественные ожидаемые результа-ты. Это так называемые «мягкие» проблемы, где количественные оценки и детализация могут скорее вредить авторитету власти, принимающей решения. Для того, чтобы быть эффективным, менеджеру, разрабатывающему и реализующему стратегии в государственном управлении, надо владеть техникой декомпозиции целей, то есть преобразования конечной стратегической цели в систему взаимосвязанных подцелей. В этом случае с неизбежностью возникнут подцели (цели второго, третьего и т.п. уровня), которые будут приобретать достаточную «жесткость», чтобы применять к ним количественные критерии оценки их достижения. Тогда процесс до-стижения конечной цели можно разложить по компонентам и дать оценку промежуточным фа-зам работы.

Государственные менеджеры не встроены в систему политической власти. Это означает, что их решения структурируются политической властью. Они работают как бы на среднем и низовом уровне государственного управления. Эти уровни отличаются тем, что задачи повсе-дневного, оперативного управления и стратегические задачи тесно взаимосвязаны.

Между стратегическим менеджментом компании и стратегическим государственным ме-неджментом много общего. В одном и в другом случае предстоит решить три задачи: опреде-лить цели на несколько лет вперед (обычно имеется в виду интервал в 3-5 лет), разработать план их достижения и определить источники привлечения ресурсов. Однако существует и от-личие. Государственный стратегический менеджмент сильно политизирован, подвержен влия-нию политической власти.

Важной составляющей успеха внедрения стратегического плана является накопленный опыт стратегического государственного управления. В этом случае тоже наблюдается отличие от стратегического менеджмента в бизнесе в разрезе управления по результатам: если в бизнесе можно сменить партнеров или заметить персонал, то население (и его отдельные группы) заме-нить нельзя. Такой факт определяет необходимость выработать альтернативы непопулярным решениям, которые должны учитывать финансовые издержки реализации стратегии, наличие 10

механизма текущего и заключительного контроля, наличие специалистов, информации, юриди-ческой поддержки решения, подрядных организаций и т.д. Эти задачи также решаются на сред-нем и низовом уровне.

Альтернативы нужны и в связи с тем, что государственные менеджеры связаны с полити-ками, которые меняются в результате выборов или назначений. Многие функции государствен-ных органов скорее напоминают политические, нежели производственные процессы. Поэтому применение к этой сфере методик количественной оценки результатов деятельности в лучшем случае бесполезно, а нередко и просто вредно5. Правительству приходится принимать решения, сталкиваясь со множеством противоречивых целей и задач, а также с непреодолимым триви-альным невежеством. Чрезмерный акцент на количественной оценке функционирования может серьезно деформировать представления сотрудников органов государственной власти о глав-ной задаче своей деятельности.

5 Кларк Я.Д., Суэйн Г.Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным // Экономическая политика, 2006, №3, стр. 109

6 Кларк Я.Д., Суэйн Г. Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным // Экономическая политика, 2006, №3, стр. 109-110

Все вышесказанное относится и к методу управления по результатам, который представ-ляет собой «субъективный и весьма дорогостоящий вид деятельности, осуществляемый в опре-деленных политических условиях». Применительно к государственному сектору лозунг: «Не-возможно управлять тем, что нельзя количественно измерить и оценить» — оказывается в высшей степени дезориентирующим6.

Таким образом, применимость системы ограничена задаваемыми рамками принятия политических решений, а не только организационными и структурными ограничениями.

Представляется ошибочным рассматривать государство как корпорацию (пусть даже и гигантскую), хотя бы потому, что в корпорации, в отличие от государства, существуют, во-первых, базовая цель, разделяемая всеми без исключения собственниками (акционерами) — максимизация прибыли в долгосрочной перспективе, во-вторых, механизм согласования целей и интересов собственников через назначение ими членов совета директоров. Все это позволяет корпорации выработать стратегию, обеспечивающую достижение этой базовой цели. Таким об-разом, появляется почва для дискуссий относительно путей достижения цели максимизации прибыли в условиях различных ограничений, налагаемых разными стратегическими вариантами или альтернативами.

В том случае, если речь идет о долговременной стратегии общегосударственного масштаба, государство самостоятельно устанавливает ограничения для принятия решений. При этом государство руководствуется субъективным видением возможностей и препятствий для дости-жения господствующими элитами долгосрочных задач. В результате государственный страте- 11

гический менеджмент, понимаемый в том же смысле и с теми методами и проблемами, что и корпоративный или стратегический менеджмент в сфере бизнеса невозможен.

Специфика стратегического менеджмента в разрезе управления по результатам в органах государственной власти будет идти по нарастающей — «снизу-вверх». Например, на уровне низового звена государственного управления (местного самоуправления) – управы района г. Москвы, вполне применимы методы стратегического управления, разработанные для корпо-раций. Управу можно рассматривать как управляющую компанию, а районные учреждения — как функциональные подразделения. В данном случае, с определенными ограничениями, при-менимы такие методы, как анализ конкурентной среды или использование бостонской матрицы для определения перспектив роста отдельных «подразделений» или «дочек».

Другая особенность применения системы управления по результатам связана с бюрокра-тическим характером функционирования государственного сектора. В данном случае «бюро-кратия» означает жесткую регламентацию организационного поведения, последовательность и определенность в достижении целей и обеспечивают устойчивость системы государственного управления, но, в то же время, делают ее невосприимчивой к переменам.

Исходя из изложенного выше, эффективный стратегический менеджмент в разрезе управ-ления по результатам означает адаптацию к меняющимся параметрам внешней и внутренней ор-ганизационной среды. Эффективный государственный управленец должен также уметь подстраи-ваться под ограничения, накладываемые на политическую власть внешними обстоятельствами и разрабатывать стратегию собственного поведения с учетом таковых. Ограничения выбора страте-гических альтернатив в государственном стратегическом менеджменте почти полностью совпа-дают с ограничениями, накладываемыми внешней средой на процесс стратегического управления в бизнесе.

Однако было бы неразумно немедленно начать перестройку системы государственного управления менеджмента, привлекая технологии, заимствованные из коммерческого сектора, ибо такой план был бы обречен на провал. Дело в том, что менеджеры, пришедшие на государствен-ную службу из бизнеса, должны осознавать, что они сталкиваются с системой ценностей значи-тельно более сложной, чем в сфере бизнеса, поэтому ограничения политической власти следует рассматривать с таких позиций, а не просто как иррациональные системные барьеры.

Необходимо отметить, что между стратегическим менеджментом в сфере бизнеса и сфе-ре государственного управления много общего, как в теоретическом плане, так и в практике управления. Принципиальное же различие состоит в том, что действие происходит в разных средах, где существуют разные ограничения для выработки альтернатив стратегии и ее реали-зации.

Можно выделить проблемы, связанные с использованием управления по результатам в 12

государственном секторе7. Между собственно процессом деятельности и получением заплани-рованных результатов проходит весьма длительный период времени. Большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям. Дефицит необходимой информации порождается как ее объективным отсутствием, так и ее закрытостью вследствие государственных ограничений на доступ к базам данных, имеющих служебный характер. Кроме того, существуют трудности по-иска информации ввиду того, что она находится в ведомственных документах различных уров-ней. Не все наглядные, поддающиеся количественному измерению плановые задания или ин-дикаторы однозначно связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности, по-скольку мы просто не располагаем такими методиками управления, использование которых га-рантировало бы достижение всех ясно и четко сформулированных целей.

7 Кларк Я.Д., Суэйн Г. Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным // Экономическая политика, 2006, №3; Бобылева А.З. К разработке кон-цепции перехода государственных организаций на «управление по результатам» // Государственное управление. Электронный вестник. 2006, Выпуск №9, декабрь

Ориентация на количественные плановые задания может вызывать негативные эффекты, такие, например, как возникновение ограниченного видения проблемы; недооценка значения качественных результатов; ограничение взаимодействия с другими организациями (подразде-лениями), работающими над решением аналогичных задач. Поэтому непосредственная увязка плановых заданий с материальными ресурсами и вознаграждением способна стимулировать прямой обман. Разработка качественных административно-управленческих структур, а также их грамотное практическое использование являются делом крайне дорогостоящим.

Разночтения в информации, предоставляемой различными агентствами и ведомствами, например, данные налоговой службы и территориальных органов статистики, могут предостав-лять несопоставимые и даже противоречивые данные;

Искажение информации ввиду наличия значительного сектора теневой экономики в Рос-сийской Федерации, коррумпированности чиновников, их противодействия «прозрачности», проявления своеобразных «агентских» конфликтов между: а) чиновниками и обществом; б) ве-домственными структурами разного иерархического уровня; в) различными ведомствами «по горизонтали».

Невозможность наблюдения показателей в динамике или их сравнения с данными дру-гих стран, других ведомств в Российской Федерации из-за их несопоставимости ввиду разли-чий в составе аналитических и результирующих показателей и методик их расчета.

Непосредственная увязка плановых заданий с материальными ресурсами и вознагражде-нием способна стимулировать прямой обман. 13

Разработка качественных административно-управленческих структур, а также их гра-мотное практическое использование являются делом крайне дорогостоящим.

Становится ясно, что «управление по результатам тем актуальнее, чем сложнее государ-ственный аппарат и государственный сектор в целом, чем разнообразнее решаемые задачи, чем выше риски неуправляемости и чиновничьего, административного произвола».

Исходя из вышесказанного, необходимо сделать вывод о том, что на уровне муници-пального управления представляется возможным использовать корпоративные механизмы си-стемы управления по результатам в полном объеме, включая элементы анализа внешнего окружения конкурентной среды, а на уровне регионального и государственного управления – механизмы, специфичные только для данной отрасли управления: стратегическое планирова-ние без анализа конкурентного окружения, долгосрочное планирования деятельности, про-граммно-целевые методы достижения результатов, минимизация использования финансовых инструментов, ориентация деятельности на общественно-значимый результат.