Разработка управленческого решения, его принятие и доведение до исполнителей

Разработка, принятие и исполнение государственных управ­ленческих решений - сложный, многоступенчатый процесс практической реализации государственного публичного интере­са. Это самый ответственный этап управленческой деятельности, требующий серьезного интеллектуально-волевого напряжения, смелости и готовности взять на себя ответственность. Обсуждать и спорить вокруг проблемы можно много и долго, а вот принима­ется решение только один раз. Более того, решение надо не толь­ко принять, но органически «встроить» в уже действующую си­стему управленческих решений. Поэтому, приступая к разработ­ке решения, следует честно ответить на вопросы: какова объек­тивная необходимость в такого рода решении? нельзя ли без не­го обойтись вообще? какая в нем социально-экономическая и политическая потребность? какие задачи с его помощью будут решены и какие цели будут обеспечены? во что оно обойдется обществу и что полезного оно получит взамен? Не ответив на эти и многие другие вопросы аналогичного смысла, трудно рассчи­тывать, что решение получится законным, рациональным и дей­ственным, что поставленная задача будет успешно решена. А в случае провала трудно рассчитывать на уважительное отно­шение к их инициаторам и исполнителям.

На содержание управленческого решения влияет множество объективных и субъективных факторов, причем как внутреннего, так и внешнего характера.

Объективную сторону представляют факторы внешней среды на макро- и микро- уровнях: интересы и потребности общества, государства, различных социальных групп и категорий граждан; экономические, политические, социальные, технологические, де­мографические, информационные, временные условия; качество сложившегося правового поля управления; факторы внутренней среды - наличие объективных возможностей для принятия и реа­лизации научно обоснованных решений: компьютерной техники, программного обеспечения, соответствующих информационных технологий, интеллектуального кадрового потенциала и т.д.

В основе каждого управленческого решения должны лежать весомые причины. Его инициация должна быть порождением се­рьезных жизненных обстоятельств, а исполнение - качествен­ным и ответственным. В противном случае в управлении будет больше формально-бюрократического и пустого, чем конструк­тивно-созидательного.

Субъективными факторами являются факторы, связанные с самим субъектом, принимающим решение, - его цели, задачи и потребности; профессионализм, авторитет, способность к принципиальному анализу и объективному восприятию реаль­ной действительности, нравственность мотивации и волевые ка­чества руководителей и специалистов. Их инертность, безразли­чие, маниловщина априори ведут к провалу даже самого разумного решения. Особо важны инновационные способности, т.е. уме­ние творчески и ответственно относиться к проблеме; грамотно оценивать ситуацию и решиться на разумный риск. Такие качест­ва особо важны, если учесть, что управленческие решения чаще всего принимаются в условиях многофакторности, противоречи­вости и неопределенности развития ситуации, а нередко и кон­фликтности, что в себе таит не только различные угрозы и опас­ности, но и требует ответственного, смелого и творческого поиска новых управленческих подходов, стимулирует профессиональ­ное развитие персонала управления.

Многое зависит и от того, решается ли новая задача, как при­нимается решение - единолично или в коллегиальном порядке, кто и по каким причинам его инициирует, какие имеются в его распоряжении ресурсы, в каких пределах должна соблюдаться конфиденциальность. Ведущие причины инициации управлен­ческого решения тоже разнообразны:

1. Экстремальная (чрезвычайная) ситуация - стихийное бедст­вие (землетрясение, наводнение, пожары, извержение вулкана, резкое изменение температурного режима и т.д.); различные тех­нические и технологические катастрофы, которых в нашу техно­генную эпоху становится все более опасными и даже глобальны­ми; обширные общественные конфликты - массовые или груп­повые беспорядки, вооруженные нападения, терроризм, эпидемии, разблокирование опасных производств и др. Особен­ность таких ситуаций состоит в их непредсказуемости. Возникают они, как правило, внезапно, сопровождаются огромными матери­альными и моральными потерями, нередко человеческими жер­твами. Экстремальность - это повод для быстрого осмысления ситуации, принятия нужных управленческих решений без каких-либо проволочек и главное - самых решительных действий;

2. Конфликтная социальная ситуация. Ее основные призна­ки - забастовки, акции протеста, голодовки, массовые демонстра­ции, пикеты, групповые обращения граждан к президенту и де­путатам, в общественные палаты и средства массовой информа­ции; многие другие явления, подрывающие спокойствие общест­ва, провоцирующие рост социальной напряженности. Недооцен­ка или игнорирование конфликта, нежелание понять его суть и истоки, неуважительное отношение к инициаторам протеста приводят к тому, что даже незначительные конфликтные ситуа­ции перерастают в острые. А значит, становятся затяжными и трудно разрешимыми;

3. Проблемная ситуация - важнейший и наиболее распрост­раненный импульс инициации управленческих решений. Про­блемная ситуация - это естественное явление. Это закономер­ное порождение диалектического развития общественного бытия, результат противоречий между стабильностью и изменчивостью, отживающим и нарождающимся, старым и новым, прогрессив­ным и консервативным. Важно своевременно увидеть, понять и правильно оценить проблему, уловить ее смысл и возможные последствия, определить обстоятельства и причины, источники и факторы позитивного разрешения;

4. Обращения граждан и их групп населения в государственные структуры. Решения, будучи своего рода реакцией на эти обра­щения, выражают и защищают интересы граждан, их права и свободы. В чем, кстати, в соответствии с Конституцией Рос­сийской Федерации и состоит основной смысл деятельности за­конодательной и исполнительной власти, органов местного са­моуправления, судебной системы. Там, где гражданин выступает со своим интересом, взглядом, жалобой, там должна быть адек­ватная управленческая реакция государства;

5. Требования, исходящие от вышестоящих субъектов управле­ния, правомочных определять и направлять деятельность ниже­стоящих структур. Форма этих импульсов - правовые акты (управленческие решения) вышестоящих инстанций, которые устанавливают обязательные правила ведения общественных дел и требуют их соблюдения как исполнителями, так и самими субъектами управления;

6. Факты, отношения, события, состояния, выявляемые в про­цессе контроля, - еще один источник инициации управленческих решений. Смысл решений, принимаемых по итогам контрольных проверок сводится к тому, чтобы не только обнаружить и оценить недостатки, ошибки и злоупотребления, зафиксировать их и, если надо, обнародовать, но и сделать соответствующие органи­зационные выводы, наметить действенные меры по недопуще­нию подобного в будущем. Контроль не должен быть самоцелью, а источником конструктивных созидающих решений.

Все перечисленное самым активным образом влияет на каче­ство государственных актов, придает управленческой деятельно­сти должную логичность, последовательность, конструктивность и процессуальность. Вот почему во всех звеньях управленческой цепи должен быть установлен четкий порядок принятия и реали­зации управленческих решений. Каждому должно быть понятно, в каком ведомстве и на каком уровне решается тот или иной во­прос, кто и в каком порядке его решает, какие проблемы рассма­триваются единолично, а какие требуют коллективного решения.

Основные элементы процесса разработки и принятия управ­ленческого решения следующие:

а. Подготовка проекта правового акта управления (обдумы­вание). На этой стадии определяются сроки подготовки альтер­нативных проектов управленческих решений и круг их разработ­чиков. Организуется эта работа тем органом, в компетенцию ко­торого входит его принятие и издание, или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организа­циями или должностными лицами. Инициаторами проекта управ­ленческого акта могут быть различные организации, структур­ные подразделения, должностные лица, государственные и му­ниципальные служащие, ученые, общественные организации, которые, основываясь на знании реальной практики, пытаются совершенствовать ту или иную сферу государственной управлен­ческой деятельности. В порядке инициативы проекты актов управления могут быть подготовлены любыми заинтересованны­ми органами, организациями и лицами. Однако для соответству­ющего органа исполнительной власти это не создает юридичес­кой обязанности их рассмотрения. Тем не менее, они не должны оставаться без внимания, по крайней мере, на них необходимо давать ответы, принимать соответствующие меры.

б. Определение структуры проекта правового акта управле­ния. Этому должен предварять глубокий анализ, соответствую­щая диагностика и объективная оценка сложившейся ситуации. Причем информация должна быть своевременной, достоверной и полной. Не помешает также хорошее знание общественного мнения. Ошибки, заблуждения, самообман, иллюзии в государ­ственном управлении во многих случаях как раз зарождаются на стадии анализа и оценки управленческой ситуации, а потом авто­матически воспроизводятся во всех звеньях управленческой це­пи, по сути дела сводя на нет всякий смысл управления.

в. Стадия прогнозирования и моделирования возможных управ­ленческих решений и действий - непременный элемент процес­са принятия управленческого решения на научных основаниях. Практика разработки альтернативных вариантов будущего реше­ния имеет свой большой смысл, ибо позволяет максимально пол­но учесть интересы государства и общества, задействовать весь имеющийся в распоряжении арсенал научных знаний и практиче­ского опыта. При этом они гарантируют принятие наиболее обос­нованного управленческого решения, свободное обсуждение, об­мен мнениями, «мозговые атаки», дискуссии и даже нелицепри­ятные споры. Они не только желательны, но и обязательны.

г. Следующей стадией является оценка предложенных аль­тернатив, отсев заведомо нежизнеспособных и выбор лучшей из них. Особо сложен он в условиях неопределенности, риска или кризиса. Поэтому главным для руководителя является не оши­биться в критериях и индикаторах (индексах) оценки предложен­ных вариантов: рейтинг, уровень затратности, степень учета интересов различных социальных слоев и групп населения, сте­пень удовлетворения актуальных потребностей людей, возмож­ные негативные последствия.

д. Согласование акта управления с заинтересованными ве­домствами и должностными лицами. Согласование - обязатель­ная стадия разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность со­гласования постановления федеральных органов исполнитель­ной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономи­ки). Все проекты управленческих решений, имеющих общее юридическое значение, в обязательном порядке должны быть со­гласованы с юридической службой.

Не менее важной является научная и общественная эксперти­за проекта решения учеными, политическими партиями, непра­вительственными организациями, общественными палатами, ас­социациями специалистов.

е. «Вершиной» управленческой деятельности является ста­дия принятия управленческого решения, т.е. стадия официальной коллективной экспертной оценки и придания проекту решения окончательно обязательного характера. В каждом государствен­ном органе данная стадия реализуется в строго установленных организационно-правовых формах, закрепленных в соответству­ющих регламентах, положениях, инструкциях и методических рекомендациях. В них изложены все правила юридической тех­ники: строгость формулировок норм и принципов; единообразие трактовок понятий и терминов; четкость юридического языка; емкость и точность заголовков разделов, глав и параграфов; пра­вильность обозначений государственных органов, организаций и учреждений; наличие всех необходимых реквизитов.

ж. Подготовка предложений об изменении, дополнении или при­знании утратившими силу ранее изданных государственных ак­тов или их частей в связи с принятием нового управленческого решения.

з. Издание (подписание, утверждение) правового акта управ­ления. Издание - стадия, на которой подготовленный проект уп­равленческого решения приобретает юридическую силу, стано­вится официальным документом. В коллегиальных органах госу­дарственного управления моментом принятия акта является го­лосование по предложенному проекту и принятие членами дан­ного коллегиального органа решения большинством голосов; в единоличных органах (президент, министр, губернатор) момен­том принятия управленческого решения является момент его подписания соответствующим руководителем.

к. Направление принятого правового акта управления в Мини­стерство юстиции РФ для его государственной регистрации и обнародования путем опубликования в официальных издани­ях (в случаях, предусмотренных действующим законодатель­ством), а значит, его окончательного внешнего оформления и вступления в законную силу. В этот момент управленческое ре­шение как бы выходит за пределы субъекта управления (его автора) и попадает в поле зрения тех, кого оно касается и кто бу­дет его исполнять.

л. Процедура детального ознакомления с принятым государст­венным актом общественности, заинтересованных лиц и испол­нителей. Реализуется данная процедура в разных формах - путем издания специальных сборников; направления по почте соответ­ствующим ведомствам и должностным лицам; устного ознаком­ления; ознакомления «под расписку»; проведения совещаний и семинаров; комментирование в средствах массовой информа­ции с соответствующими комментариями (газеты, радио, телеви­дение, специальные сайты сети Интернет). Цель преследуется в этом случае одна: исполнители должны вникнуть и хорошо по­нять замысел и содержание управленческого решения, добиться единого его толкования на всех уровнях и во всех звеньях управ­ленческой иерархии. На этом этапе по сути и начинается испол­нение принятого решения.

Конкретный порядок разработки управленческих решений, как уже говорилось, закреплен в соответствующих нормативных документах. Например, управленческие решения федеральных органов исполнительной власти разрабатываются, принимаются и издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, по­становлений и распоряжений Правительства Российской Феде­рации, а также по инициативе федеральных органов исполни­тельной власти в пределах их компетенции. Издаются они в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Структурные подразделения и территориальные органы издавать нормативные правовые акты, как мы уже отме­чали, не вправе.

Решение может быть принято совместно несколькими феде­ральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. В этом случае проект подлежит согласо­ванию головной организацией с заинтересованными министер­ствами и службами и агентствами. Согласование нормативного правового акта оформляется визами.

Подготовка проекта документа возлагается на одно или не­сколько структурных подразделений федерального органа испол­нительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются крут должностных лиц, ответственных за подго­товку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходи­мости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготов­ке документа обязательно участвует юридическая служба.

В процессе работы над проектом должен быть проведен тща­тельный анализ проблемной ситуацией, четко определены цели и задачи будущего решения, изучено соответствующее законода­тельство и договоры о разграничении предметов ведения и пол­номочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации. Вне поля зрения не должны остаться науч­ная литература, материалы периодической печати, данные соци­ологических и иных исследований.

Подготовленный проект до его подписания (утверждения) должен пройти экспертизу на его соответствие социальным ин­тересам и законодательству Российской Федерации, а также пра­вилам русского языка. Решения подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. В отдельных случаях они могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя, на которых в установленном по­рядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах.

Государственной регистрации подлежат решения, затрагива­ющие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие меж­ведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государствен­ную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государствен­ный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В течение суток после государственной регистрации подлинник документа с присвоенным ему регистра­ционным номером направляется в федеральный орган исполни­тельной власти, представивший документ на государственную регистрацию.

Решения, затрагивающие права, свободы и обязанности чело­века и гражданина, устанавливающие правовой статус организа­ций или имеющие межведомственный характер, подлежат обяза­тельному официальному опубликованию в «Российской газете» и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполни­тельной власти издательства «Юридическая литература», направ­ляются в научно-технический центр правовой информации «Си­стема» и в Институт законодательства и сравнительного правове­дения при Правительстве Российской Федерации.

Акт, признанный Министерством юстиции Российской Феде­рации не нуждающимся в государственной регистрации, подле­жит опубликованию в порядке, определяемом самим федераль­ным органом исполнительной власти.