Общие положения уставного права города москвы
МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ
ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ
УСТАВНОЕ ПРАВО ГОРОДА МОСКВЫ
Учебник
для студентов и слушателей Московского городского университета
управления Правительства Москвы
Ответственный редактор
заведующий кафедрой конституционного и административного права МГУУ
Правительства Москвы, доктор юридических наук, профессор Писарев А. Н.
МОСКВА - 2009
Авторский коллектив кафедры конституционного и административного права
МГУУ Правительства города Москвы:
Землин А.И. – докт. юрид. наук, проф. – глава IX (параграф 9.2); Исраелян В.Б. – канд. юрид. наук – главы VI, VII; Казанчев Ю.Д. – канд. юрид. наук, профессор – глава IV; Овчинников И.И. – докт. юрид. наук, проф. – глава VIII; Писарев А.Н. – докт. юрид. наук, проф. – предисловие, глава I, глава IX (параграф 9.1- в соавторстве с Писаревым Д. А. – аспирантом кафедры) глава III (в соавторстве с канд. юрид. наук Шингирей Т.Е.); Шленева Е.В. – канд. юрид. наук – главы II, V.
Уставное право города Москвы: Учебник. – М.: МГУУ Правительства Москвы, 2009.-
стр.
Р е ц е н з е н т ы:
докт. юрид. наук, проф. А. А. Гришковец
канд. юрид. наук ……… Т. В. Баранник
Учебник является одним из первых в российской правовой науке изданий по конституционному (уставному) праву субъекта Российской Федерации. Предназначен для оказания помощи будущим и настоящим государственным гражданским и муниципальным служащим города Москвы в освоении уставных основ организации публичной власти в городе федерального значения; правового положения Москвы как субъекта Российской Федерации и ее столицы; правового статуса жителей; территориального деления; правового положения органов государственной власти; государственной и муниципальной службы; организации судебной власти; осуществления непосредственной демократии; правового регулирования финансово-экономических отношения; организации местного самоуправления в городе Москве.
В высших учебных заведениях, учредителем которых является Правительство Москвы, учебный курс “Уставное право города Москвы” может быть включен в учебные программы по всем специальностям в качестве дисциплины регионального компонента. Учебник представляет интерес как для ученых государствоведов, так и практиков (депутатов, государственных гражданских и муниципальных служащих), участвующих в государственном строительстве в городе Москве.
Учебное издание
УСТАВНОЕ ПРАВО ГОРОДА МОСКВЫ
Учебник
Подписано в печать Формат
Печать офсетная. Печ. л. Тираж экз. Заказ №
С А. Н.Писарев
| СОДЕРЖАНИЕ | ||
| Оглавление | ||
| Предисловие | ||
| Глава 1. | Общие положения уставного права города Москвы. | |
| 1.1. Понятие уставного права города Москвы как подотрасли конституционного права Российской Федерации. | ||
| 1.2. Уставно-правовые нормы и отношения в городе Москве. | ||
| 1.3. Система и иерархия источников уставного права города Москвы. 1.4. Уставное право города Москвы как наука и учебная дисциплина. | ||
| Глава 2. | Основы правового положения города Москвы как субъекта государственно-правовых отношений | |
| 2.1. Конституционно-правовые основы взаимодействия Российской Федерации и города Москвы. | ||
| 2.2. Основные государственно-правовые признаки города Москвы как субъекта Российской Федерации – города федерального значения. | ||
| 2.3. Основы и особенности правового статуса столицы Российской Федерации. | ||
| Глава 3. | Основы правового статуса жителя города Москвы. | |
| 3.1. Понятие и принципы правового статуса жителя города Москвы. | ||
| 3.2. Основные личные, политические и социально-экономические пра | ||
| ва и свободы граждан Российской Федерации, постоянно или временно проживающих на территории города Москвы. | ||
| 3.3. Особенности правового статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории города Москвы. | ||
| Глава 4. | Основы территориального устройства города Москвы | |
| 4.1. Понятие и принципы территориального деления города Москвы. | ||
| 4.2. Основы правового положения территориальных единиц города Москвы. | ||
| 4.3. Основы правового регулирования порядка изменения территориального деления города Москвы. |
| Глава 5. | Основы организации государственной власти в городе Москве. | |
| 5.1. Конституционно-правовые принципы организации государственной власти в городе Москве | ||
| 5.2. Московская городская Дума – высший законодательный (представительный) орган государственной власти города Москвы. | ||
| 5.3. Мэр Москвы – высшее должностное лицо города. | ||
| 5.4. Правительство Москвы – высший орган исполнительной власти города. | ||
| 5.5. Система органов исполнительной власти города Москвы. | ||
| 5.6. Правовые основы государственной гражданской службы города Москвы. | ||
| Глава 6. | Конституционно-правовые основы судебной власти и правоохранительных органов в городе Москве. 6.1.Судебная система в городе Москве. | |
| 6.2. Уставной суд города Москвы – орган уставного судопроизводства. | ||
| 6.3. Основы взаимодействия органов государственной власти города Москвы с правоохранительными органами. | ||
| Глава 7. | Формы непосредственной демократии в городе Москве. 7.1. Референдумы в городе Москве: понятие, виды, значение, основы организации и проведения. | |
| 7.2. Выборы в городе Москве – важнейший институт осуществления непосредственной демократии жителями города Москвы. | ||
| 7.3. Формы непосредственной демократии, призванные выявить общественное мнение, активировать инициативу населения города. | ||
| Глава 8. | Правовые основы и особенности организация местного самоуправления в городе Москве. | |
| 8.1.Конституционно-правовые основы местного самоуправления в городе Москве. | ||
| 8.2. Принципы организации местного самоуправления во внутригородских муниципальных образованиях. | ||
| 8.3. Структура органов местного самоуправления в городе Москве. | ||
| 8.4. Правовые основы муниципальной службы в городе Москве. | ||
| 8.5. Основы взаимодействия органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления. | ||
| Глава 9. | Финансово-экономические основы уставного строя города Москвы. | |
| 9.1.Понятие и состав городского хозяйства (имущественного комплек са) города Москвы. | ||
| 9.2. Бюджетная система и бюджетный процесс в городе Москве. |
Предисловие
Перемены, произошедшие во всех сферах государственной и общественной жизни России на рубеже 90-х годов, повлекли за собой необходимость закрепления в Федеративном договоре 1992 г., а затем в Конституции Российской Федерации 1993 г. новых для отечественного государствоведения принципов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с ними последним, в частности, было предоставлено право в соответствии с требованиями Конституции и федерального законодательства самостоятельно формировать систему правовых актов субъекта Российской Федерации, а также осуществлять собственное правовое регулирование в сферах, определяемых Конституцией.
Несомненно, что особое место в такой системе отводится конституциях (уставам) субъекта Российской Федерации, которые являются их основными закона, правовыми актами субъекта Российской Федерации, обладающими высшей юридической силой. При этом следует учесть тот факт, что Конституция, закрепив по вопросам ведения субъекта Российской Федерации верховенство региональных нормативных правовых актов над федеральными, обеспечила тем самым их конституциям (уставам), в том числе и Уставу города Москвы, место в иерархии источников конституционного права, следующее за самой Конституцией.
Важно подчеркнуть, что на основе Устава города Москвы формируется городское сообщество, система которого в соответствии с принципами правого государства ориентирована на понимание права как общеобязательной формы равенства, свободы и справедливости, где критерием выступает сам житель, его права и свободы, которые и должны определять смысл, содержание и применение законов, а также деятельность всех органов государственной власти города Москвы.
Устав города Москвы как комплексный правовой акт, регулятор важнейших общественных отношений, является связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства (нормы конституционного права) трансформируются в положения нормативных актов города Москвы (нормы уставного права), что является важным условием единства правовой системы страны в целом.
Следует подчеркнуть, что особую значимость и актуальность проблемы уставно-правового регулирования деятельности по осуществлению публичной власти в субъектах Российской Федерации имеют в городе Москве. Это объясняется наличием целого ряда конкретных причин, которые условно можно разделить на две группы.
Первая группа причин связана с проблемами правовой регламентации особенностей правового статуса города Москвы. С одной стороны Конституция (ч. 1, 2 ст.5, ч.1 ст.65, ч.2 ст.66, ч.2 ст.72, ч.1 ст.77) устанавливает, что города федерального значения - равноправные субъекты Российской Федерации, в которых осуществляется государственная власть в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. С другой стороны согласно ч.1, ст.65 Конституции Москва и Санкт-Петербург - это поселения, на территории которых в соответствии ч.1, ст.131 Конституции население имеет право на осуществление местного самоуправления - негосударственной системы народовластия.
Применительно к Москве еще большую сложность проблеме уставно-правовой регламентации организации публичной власти на ее территории придают положения п.2 ст.70 Конституции и Закона РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-I "О статусе столицы Российской Федерации", которые, к сожалению, не в полной мере соотносят данный правовой статус с двумя указанными выше. При этом, очевидно, что правовой статус столицы не может не оказывать влияния, может быть в ряде случаев и косвенным образом, на правовое регулирование публичной власти в Москве.
Таким образом, нормы Конституции указывают на наличие у Москвы и одновременно трех правовых статусов: во-первых, статуса равноправного субъекта Российской Федерации – города Федерального значения; во-вторых, статуса столицы Российской Федерации; в-третьих, статуса особого городского поселения, на территории которых может осуществляться местное самоуправление.
Причем Конституция не содержит нормы, отражающие особенности организации публичной власти в городе федерального значения и столице Российской Федерации, а значит объективно создает предпосылки для возникновения противоречий между тремя указанными правовыми статусами. Проблема взаимодействия публичных органов различного уровня особо остро проявляется в Москве с учетом того, что на ее территории размещаются и действуют, но с разными полномочиями федеральные органы государственной власти, государственные органы двух субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Следствием, прежде всего, новизны указанных проблем является пока их недостаточная научная разработанность, как в части теоретических основ, так и в части специальных вопросов уставно-правовой регламентации деятельности по осуществлению публичной власти в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития города Москвы в интересах населения города Москвы.
Вторая группа причин, обусловливающих актуальность проблемы уставно-правового регулирования деятельности по осуществлению публичной власти в городе Москве, связана с тем, что в настоящее время, несмотря на непродолжительное время функционирования большинства органов государственной указанного города федерального значения, сложилась определенная практика их деятельности по осуществлению народовластия и государственного строительства, которая не подвергалась в достаточной степени анализу и системному изучению.
Отмеченные выше изменения правовой системы Российской Федерации, связанные с становлением и развитием уставного законодательства города Москвы, стали основой формирования такой принципиально новой для отечественного государствоведения подотрасли конституционного (государственного) права Российской Федерации как уставное правого города Москвы.
Несомненно, что развитие уставного права города Москвы, формирование и становление образующих его новых для отечественного государствоведения институтов, можно отнести к числу важных условий проведения демократических реформ в Российской Федерации в целом и в ее столице в частности.
В настоящее время только начинается процесс становления учебной дисциплины "Уставное право города Москвы", изучение которой представляется целесообразным в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку государственных гражданских и муниципальных служащих для работы в органах публичной власти города Москвы вне зависимости от избранной специальности в качестве дисциплины регионального компонента.
Не вызывает сомнения то факт, что знание конституционных и уставных начал организации публичной власти; правового положения Москвы как субъекта Российской Федерации и ее столицы; правового статуса жителей; территориального деления; правового положения органов государственной власти; государственной и муниципальной службы; осуществления непосредственной демократии; финансово-экономических отношений; организации местного самоуправления и других государственно-правовых институтов уставного города Москвы является обязательным для всех государственных и муниципальных служащих города Москвы.
В ежегодном послании Президента России Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., которое во многом основано на анализе важнейших проблем конституционного права Российской Федерации, обращено внимание на значение Конституции для формирования качественно новой правовой системы, независимого суда, избавления от коррупции и правового нигилизма. Главой Российского государства признано отсутствие глубокой и системной работы по исследованию проблемы пренебрежения к праву, …“в результате, государственный аппарат у нас в стране - это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ. Такая система - абсолютно неэффективна и создает только одно - коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии”[1].
В связи с вышеизложенным, представляется, что учебный курс "Уставное право города Москвы" может быть включен в программы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских данного субъекта Российской Федерации, для которых в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 3 февраля 2009 г. № 67-ПП "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих города Москвы" такое образование осуществляется в течение всего периода прохождения гражданской службы в формах, определяемых руководителем государственного органа или руководителем структурного подразделения в зависимости от группы и категории должности гражданской службы. Такими формами могут быть обучение государственных служащих замещающих должности гражданской службы:
- категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей, с отрывом, частичным отрывом или без отрыва от гражданской службы и использованием возможностей дистанционных образовательных технологий;
- с отрывом или частичным отрывом от гражданской службы в зависимости от утвержденной программы.
Основанием для направления государственного служащего для получения дополнительного профессионального образования является его назначение в порядке должностного роста на иную должность гражданской службы на конкурсной основе, включение в кадровый резерв для замещения должности гражданской службы на конкурсной основе, а также решение аттестационной комиссии о соответствии государственного служащего замещаемой должности при условии успешного освоения им образовательной программы[2].
В связи с новизной, недостаточной научной и правовой разработанностью большинства государственно-правовых институтов уставного права города Москвы научные исследования в области данного регионального государствоведения представляют исключительную актуальность и значимость. Уставное право города Москвы является одной из немногих учебных дисциплин, регионального компонента, которая направлена на оказание помощи студентам, слушателям, аспирантам и соискателям не только в выборе тематики выпускных квалификационных работ и диссертаций, но и определении их структуры, методологии, научных целей, задач и содержания.
Данный учебный курс рассчитан на один семестр. Основными формами изучения данной дисциплины являются лекции, семинары, практические занятия, самостоятельная работа. Студенты и слушатели готовят доклады, фиксированные выступления, рефераты, решают тесты и выполняют другие задания. Знание литературы и источников по теме не следует строго ограничивать указанными вопросами, поскольку на семинарах могут рассматриваться и быть предметом учебного обсуждения и другие аспекты темы.
Самостоятельная работа студентов и слушателей проводится с целью закрепления и углубления полученных знаний, подготовки к предстоящим учебным занятиям, а также изучения дополнительных тем и литературы, выполнения контрольных заданий. Данный вид учебных занятий будет способствовать формированию и развитию у обучаемых самостоятельности, творчества и культуры научной организации учебной работы. Итогом работы студентов и слушателей в рамках данного учебного курса является экзамен.
В результате изучения курса “Уставное право города Москвы” студенты, и слушатели должны уметь:
- толковать и применять положения Устава и иных законов города Москвы, решения Уставного суда, другие правовые акты, являющиеся источниками уставного права города Москвы;
- самостоятельно анализировать сложнейшие процессы становления и развития важнейших государственно-правовых институтов в городе Москве, выявлять их особенности, с учетом принятых во всех цивилизованных, демократических государствах классических представлений о принципах взаимоотношения государства и личности; организации государственной власти и местного самоуправления в городах-столицах и крупных мегаполисах; руководства и управления экономикой; взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти и др.;
- творчески применять полученные в ходе изучения данного учебного курса знания для юридически правильной квалификации фактов и обстоятельств, прежде всего, с точки зрения обеспечения соблюдения уставного законодательства, а также основных прав и свобод жителя города Москвы (москвича) в деятельности всех органов и должностных лиц публичной власти;
- основываясь на полученных в ходе изучения учебного курса “Уставное право города Москвы” знаниях об основных путях повышения эффективности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии, прежде всего, с принципом правового государства, разрабатывать документы правового характера, осуществлять правовую экспертизу нормативных актов, давать квалифицированные юридические заключения и консультации на предмет соответствия Уставу другим законам, правовых актов органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
- исходя из единства системы публичной власти, на практике принимать правовые решения и совершать иные юридические действия в точном соответствии с Уставом и другими законами города Москвы, четко разграничивающими предметы ведения и полномочия между государственными органами и органами местного самоуправления.
После изучения курса “Уставное право города Москвы” студенты и слушатели должныиметь представление:
-о наиболее эффективных формах и методах реализации уставно-правовых норм в деятельности органов публичной власти, общественных объединений, повседневной жизни жителей города Москвы (москвичей);
- о дискуссионности и степени научной разработанности актуальных проблем государственного строительства, осуществляемого в городе Москве в соответствии с требованиями Устава;
- об основных направлениях деятельности по построению уставного строя в городе Москве.
Глава I
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ УСТАВНОГО ПРАВА ГОРОДА МОСКВЫ