Определение и классификация региональной политики

Регионоведение: история становления и развития.

Регионоведение как наука появляется в Европе в начале XX века. Возникло 2 подхода к науке:

o Необходимо создать и сформировать единую территорию регионалистики, которая охватывала бы все самостоятельные отдельные дисциплины, которые изучают регионы.

o Такая теория будет слишком абстрактной. Надо отдать предпочтение разработке прагматических прикладных вопросов (региональная политика). Разработка методики, решение региональных конфликтов, создание межрегиональных, наднациональных структур, конкретные рекомендации для властных органов по управлению регионами.Эти 2 подхода не находятся в противоречии, а дополняют друг друга. Конкретные рекомендации базируются на теоретических знаниях. В свою очередь теорию невозможно развивать без конкретных событий и явлений.Русское регионоведение делило весь мир на 2 системы: капиталистическую и социалистическую. Это препятствовало развитию регионоведения за «отсутствием» регионов.На западе:

- 1 период - С начала XX века до 2-ой МВ. Регионоведение занимается в основном вопросами взаимоотношения регионов в мировой политике (Восток – Запад, Север – Юг), изучение взаимоотношения центра и периферии, разных районов внутри отдельной страны.

- 2 период - После 2-ой МВ можно выделить 3 этапа:

¨ 45-60-е гг. В регионоведение механически переносят нормативные положения об автономии внутри государств. Этот этап называют объективистским, т.к. на 1 плане формализм.

¨ 60-70-е гг. (2 поток исследований). Появляется масса литературы теоретического плана о статусе региона, о типологии региона. Развивается методология регионоведения и прикладного исследования. Главное направление – изучение погранического сотрудничества регионов. Это рассматривается как тенденция на будущее. Название этапа – перспективизм.

¨ С 70 гг. по настоящее время. Регионоведение развивается на новой базе глобальных данных. В мировом регионоведении происходит пересмотр и предмета регионоведения, и инструментария. Если раньше главным было изучение становления региона, то теперь – роль регионов в глобальных процессах.

Главная цель региональной науки – стать базисом для интеграционных процессов (толчок этому – объединение Европы в единую систему). Хотя были и дезинтеграции (СССР и Югославия), главное внимание – осмысление наднациональных институтов, созданных для интеграционных процессов. Национальные границы теряют своё раннее значение, а на 1 место выдвигаются регионы («Европа регионов»). Импульс дан всем объектам регионоведения.- 3 период - Рационализм. Здесь подключается к развитию регионоведения и Россия. В 1995 г. в Москве была организована международная академия регионального взаимодействия и сотрудничества (МАРС). Цель: объединение ученых разных стран, проведение научного исследования. Задачи: исследовательские функции; научное обеспечение (управление регионами); экспертиза региональных проектов и программ; переподготовка специалистов-регионоведов. В 1996 г. в Европе создана «декларация о регионализме в Европе» (300 регионов, 400 тыс. представителей). Если раньше развитие стран, миров и политики происходило на идеологических принципах, то сегодня вместо политической идеологии на 1 место выдвигается духовно-интеллектуальное начало. На смену религиозным и идеологическим выдвигаются региональные ценности общественного идеала (для нас на факультете такой идеал - евразийство). 1 минус регионоведения: границы региона, как правило, зыбки и неопределены => критика других специалистов, а для регионоведов – сложность в исследовании.

Определение и классификация региональной политики

Региональная (социально-экономическая) политика государства - сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны и отражающая как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой. Причем, при наличии прочных межгосударственных интеграционных союзов это понятие приобретает и национальный контекст.

Классификация региональной политики:

1. По направленности на социально-экономическую составляющую региона:

- экономическая;

- социальная;

- экистическая (населенческая);

- экологическая;

- научно-техническая.

2. По цели применения:

- выравнивание уровней социально-экономического развития регионов;

- оптимизация использования региональных ресурсов.

3. По механизму реализации:

- автоматическая (распределение в соответствии с количественными показателями;

- проблемная (распределение по специальным программам);

- целевая (распределение по конкретным регионам).

4. По форме реализации:

- финансовая (трансферты, льготы, штрафы);

- административная (запрещение, разрешение, лицензирование);

- инфраструктурная.

5. По адресатам:

- направленная на фирмы;

- направленная на граждан;

- направленная на отрасли;

- направленная на территориальные органы власти.

К основным объектам региональной политики относятся.

- производственные (прежде всего предприятие как первичное звено общественного разделения труда);

- социальные (человек как представитель социума, семьи, этноса);

- денежно-финансовые (федеральные бюджет, ассигнования частных лиц, иностранные инвестиции).

3. Основные подходы к определению понятия «регион» в социально-гуманитарных науках.
1. территориальный подход, согласно которому регион – это всегда территория, но границы территориальных образований разные. Регион может формироваться как в рамках административно-территориальной единицы; объединять несколько территориальных единиц; являться частью административно-территориальных единиц; объединять территории нескольких стран или их часть;

2. экономический подход: территория – это основа всего существующего (жизни), базой которого является производство следовательно экономические цели. Этот подход определяет регион как часть народнохозяйственного комплекса страны, характеризующаяся завершенностью воспроизводственного процесса и в совокупности обеспечивая целостность национальной экономики;

3. социально-экономический подход появился тогда, когда стали связывать уровень жизни населения и результаты экономики региона. Согласно данному подходу регион – это социально-экономическая система, основные звенья которой (материальное производство и социальная сфера) сбалансированы. С другой стороны регион – это территориальное образование, имеющее собственное региональные органы управления и четко очерченные границы, в пределах которых воспроизводятся соц. и экономические процессы жизнеобеспечения населения. Кроме того регион – это система, образующая социальную общность;

4. административный подход уделяет внимание привязанности к границам.

4. Регион как социально-экономическая система.
Регион — это целостная социально-экономическая система, которая имеет единую структуру, включающую физико-географическую, экономическую, политико-административную, этническую, социокультурную, правовую, политическую составляющие, соответствующие им социальные институты, при определяющей роли институтов управления в организации жизни региона. Понимание региона в качестве социально-экономической территориальной системы сложилось в отечественной науке еще в советское время. В теории региональной экономики советского периода общим являлось наличие трех признаков региона: территории, специализации и экономических связей.

Многие современные отечественные работы по региональной экономике избегают употребления термина «региональная система» или его аналога «территориальная система» при характеристиках объектов анализа.

Однако понимание региона в качестве системы можно считать общепринятым. Согласно Гранбергу А.Г., «регион - это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью ее элементов» [4]. Отдельные исследователи воспринимают регион как систему: «регион - целостная система со своими структурой, функциями, связями с внешней средой, историей, культурой, условиями жизни населения» [3, 6, 7].

В «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» содержится следующее определение: «Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации».

Понятие «региональная система» более узкое, чем термины «регион», характеризующий «практически любое территориальное образование от небольших ареалов, включающих даже часть одного муниципального образования, до межконтинентальных территориальных систем», или «территория», которая понимается некоторыми исследователями как синоним понятия «региональная система».

В то же время, региональная система - более широкое понятие, чем понятия «региональные хозяйственные комплексы» или «экономика региона». Кроме собственно экономической категории региональная система включает в себя элементы, характеризующие развитие социально-культурной сферы, жизнедеятельности населения региона, состояния окружающей среды и др. в то же время, исследователи отмечали необходимость применения системного анализа «при выборе региона в качестве субъекта хозяйствования», делая акцент на изучении таких процессов как «экономическая целостность территории как хозяйственного комплекса, характер внутренних и внешних экономических связей, общность экономических, социальных и общественно-политических задач, решаемых на территории, возможность эффективного управления территорией».

Наиболее полно региональные системы формируются в федеративных государствах. В соответствии с одним из главных принципов федеративного государства о разделении власти по вертикали региональные системы совпадает с понятием субъекта федерации (штат в Австралии, Бразилии, Мексике, США, земля в Австрии, Германии, провинция в Канаде, кантон в Швейцарии и т.д.). Подобное понимание региона как термина, характеризующего субъект федерации, стало превалировать и в отечественных исследованиях последних лет. Представляется, что региональные системы могут быть как более низкого - по сравнению с уровнем субъекта федерации - территориального уровня (например, крупное муниципальное образование), так и более высокого, «макро-регионального» уровня (например, на уровне ЕС).

Формирование региональных систем в условиях федеративного государства может происходить различными путями рассредоточения власти.

Первое - в результате децентрализации, то есть прямой передачи предметов ведения и полномочий на более низкий по территориальной иерархии уровень, или с уровня страны в целом на уровень региональных систем. Выражением данного механизма в России стало конституционное закрепление федеративного устройства страны в 1993 г.

Второе - в результате деволюции, т.е. предоставления большей автономии региональным и местным органам управления в проведении политики в рамках имеющегося перечня полномочий.

Кроме того, путем укрепления внешних связей именно субъектов Федерации с регионами-соседями стали формироваться региональные системы более высокого иерархического уровня в виде межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (например, свободная экономическая зона «Янтарь» в Калининградской области и др.).

Третье - в результате деконцентрации, когда федеральное правительство осуществляет рассредоточение собственной системы управления по территории, осуществляя при этом локализацию сфер ответственности отдельных управленческих органов.

Примером деконцентрации можно назвать формирование федеральных округов, созданных в 2000 г. указом Президента РФ (№ 849 от 13.05.2000 г.) и образованных путем рассредоточения функций федеральной власти по территории страны и не совпадающих (по крайней мере, первоначально в большинстве случаев) с границами каких-либо региональных систем, образованных путем усиления связей субъектов Федерации.

Объективные различия в распределении топливно-сырьевых ресурсов, в агроклиматических условиях, историко-культурные традиции населения предопределили возникшее экономическое и социальное неравенство регионов.

При этом достижение идеального их равенства в принципе невозможно, речь может идти лишь о сглаживании пространственной поляризации и улучшении социальных параметров в рамках отдельных территорий.

Обычно в качестве показателя, характеризующего уровень социально-экономического развития региона используют душевые значения валового регионального продукта. Данный показатель применяется и при классификации регионов внутри европейского Союза.

Как замечает А.Г. Гранберг, «понятие отсталости (слаборазвитости) региона является относительным. Оно имеет смысл только в контексте общей социально-экономической ситуации в стране».

Развитие региональных систем во времени происходит с разной скоростью, что определяет наличие в едином государстве регионов, находящихся на разных уровнях социально-экономического развития и даже различных этапах цивилизационного развития: в России, например, несколько субъектов Федерации (республика Тыва, Республика Калмыкия) фактически остались на доиндустриальной стадии развития, в то время как Москва характеризуется как региональная система постиндустриального сообщества.

В целом, в Российской Федерации сформировались несколько групп регионов с качественно различным состоянием экономики и социальной сферы.

Проведенный анализ показал, что региональные системы могут быть разделены на группы в зависимости от их места в иерархии и уровня социально-экономического развития региона. Последнее подразумевает выявление особенностей состояния и развития социальной и производственной подсистем региона, конкретизацию проблем этого развития и используется для целей региональной политики, проводимой федеральным центром.

Таким образом, региону присущи принципы системности. Рассмотрение регионов в качестве систем позволяет наметить некоторые подходы к их классификации по степени:

- открытости/замкнутости; в данном случае классификационные единицы могут выделяться в зависимости от интенсивности обмена потоками натуральной продукции;

- «реактивности»/«инертности»; основа классификации - степень восприятия новых явлений, например, в ходе диффузии рыночных инноваций;

- устойчивости/неустойчивости; основа классификации – интенсивность внутренних, а также внешних связей региональной системы;

- гармоничности развития. В данном случае учитываются степень и характер развития каждой из подсистем региона.

Логика изучения позволяет выделить элементы внутренней структуры региональной экономической системы. Под региональными элементами экономики понимаются, как правило, население, сферы, виды и результаты его деятельности на определенной территории в комплексе с соответствующей природной основой.

Таким образом, с позиции экономических отношений региональную систему можно рассматривать в трех аспектах.

Во-первых, она может служить объектом государственного регулирования и управления и хозяйственной деятельности различных производственных, финансовых и иных структур.

Во-вторых, региональная система, являясь подсистемой более крупной системы национальной экономики, может сама выступать хозяйствующим субъектом в виде заказчика программ регионального развития, эмитента региональных ценных бумаг и т.п.

В-третьих, региональная система является внешней средой для других хозяйствующих субъектов, действующих на ее территории.

Региональная система является сложной, взаимосвязанной по своим элементам и саморазвивающейся, удовлетворяя всем системным принципам.

5. Региональное пространство и региональное время.
Понятие регионального пространства и его конструирование исходя из степени приоритетности вида региональных коммуникаций. Региональное время как разновидность социального времени. Региональное время является разновидностью социального времени. Основные уровни структуры социального времени (по Гидденсу). Осевое, линейное и циклическое социальное время. Региональное и глобальное время. Цивилизация как одна из форм

размерности глобального времени. Регион – это относительно обособленная часть более широкой социально-территориальной общности. В категориальный аппарат регионоведения включено понятие «пространство»,которое дополняет смысловое значение термина «регион». Существует два подхода к понятию пространств:

1) первый предполагает наличие четко обозначенных границ (внешних и внутренних), которые могут изменяться во времени. Это география пространства, которое формируется различными факторами, например, требованиями административно-территориального устройства государства, но имеет фиксированные границы;

2) второй предполагает установление экономического пространства, имеющего границы не только территориальных, но политических, правовых, культурно-национальных и национальных интересов.

Признаки пространства. Общие:

1. Объективность (независимая от сознания).

2. Абсолютность (как неотъемлемый атрибут материи).

3. Неразрывная связь со временем.

4. Количественность и качественность.

5. Бесконечность и протяжённость (существуют элементы производства и каждому из них можно добавить следующие элементы, либо убрать, либо умножить и т.д.).

6. Связанность и непрерывность.

7. Относительная прерывность (пространство разделено существованием реальных объектов и систем, которые имеют свои границы).

Специфические:

1) Симметричность и асимметричность.

2) Имеет конкретные формы и размеры.

3) Местоположение (элементы в пространстве).

4) Наличие расстояния между объектами.

5) Наличие границ, отделяющих разные системы и пространства.

Единицы геопространства.

Ареал возник в биогеографии для обозначения области расширения какого-либо вида животных, растений. Ареал – геотория, в пределах которой наблюдаются явления, не наблюдаемые в других соседних территориях.

Зона (от гр. Zona - пояс) – геотория, в пределах которой можно выделить однозначность показателей по их интенсивности. Для выделения ареала достаточно установить в пределах данной геотории лишь наличие признаков. А для зоны требуется ещё и интенсивность.

Полигон (от греч. Poli – много, gonia - угол) – любая исследуемая территория независимо от её таксономического уровня.

Провинция (лат. provincia – захваченная территория) – в настоящее время используется для обозначения административно-территориальной единицы по культурному уровню, по отношению к центру.

Область – обширная часть территории, объединённая общностью истории, развития и основывается на её геологическом строении; административно-территориальное деление. Начинают выделять области со времени появления человека.

Место – любой участок геотории, характеризуемый географическим положением и противопоставляемый всей остальной поверхности Земли.

Ячейка – мельчайшие неделимые объекты пространственного анализа, из которых складываются ареалы, регионы, зоны и т.д.

Анклав – территория или часть территории государства, окружённая со всех сторон территорией другого государства (государств) или нейтральными водами.

Эксклав – по отношению к своему родному ареалу (по отношению к Литве, например, Калининградская область является анклавом, к России - эксклавом).

6. Граница как феномен и практический инструмент регионоведения.
Границы регионов динамичны. Они формируются под влиянием различных факторов:

· присоединения новых территорий,

· централизации или децентрализации политической власти,

· исторических и социальных процессов и т. д.

Феномен трансграничности неразрывно связан с изменяющимися функциями границы. Одной из существенных характеристик границы является «проницаемость», позволяющая выделить «непроницаемые», «полупроницаемые» и «прозрачные» границы. Подобная «дифференцированность» обусловлена тем, что современные границы далеко не в одинаковой степени проницаемы для разных потоков, видов и субъектов деятельности. В итоге, система границ эволюционирует от единственных рубежных линий – к множеству,

от линий – к зонам, от физических границ – к культурным, от непроницаемых барьеров – к пространствам взаимодействия. Сегодня существует несколько трактовок этого феномена: граница-линия (boundary), «легитимная» граница-полоса (border), граница-окраина (margin), «метафизическая» граница-предел (limit), «подвижная» граница-фронтир (frontier), «раздробленная» граница-периферия (periphery).

Политико-административная граница создается в результате трех последовательных операций:
• размещение (allocation);
• делимитация;
• демаркация.

Делимитация означает выбор места проведения границы и ее определение. Демаркация представляет собой создание границы в ландшафте. Пограничная территория представляет собой переходную зону, в рамках которой пролегает граница". Другими словами, делимитация представляет собой подробное описание границы в официальных документах, а демаркация — проведение этой линии на местности.
Также говорят о четвертой стадии — управлении границей.
В связи с прозрачностью субнациональных границ государства и регионы не считают необходимым проводить их демаркацию, как это делают в международных договорах.

В то же время власти и экономические субъекты обладают всей необходимой информацией о точном месте прохождения границы, поскольку с этим связаны их юрисдикция и система землепользования. Поэтому и точность делимитации межрегиональной границы должна быть высокой.
Для анализа межрегиональных границ полезно знать классификацию границ по времени и особенностям ее проведения.
• Антецедентная граница проводится перед развитием территории. Если граница проводится по необитаемой территории, то ее также называют пионерной.
• Субсеквентная, или секущая, граница является противоположным и наиболее распространенным типом. Она проводится после формирования культурного ландшафта.
• Реликтовая граница уже не существует в своем качестве, но может проявляться через те или иные различия в ландшафте.
Способ создания межрегиональных границ может различаться в разных странах.
В унитарных государствах эти границы определяет и меняет центр. При этом мнение территории может не учитываться или учитывается косвенно.

Приоритет при принятии решения здесь целиком и полностью принадлежит центру, который просчитывает последствия, выясняет позиции местных элит и населения. Однако закон не предполагает публичные формы влияния региональных сообществ на процесс принятия решений.
В федеративных государствах, но не во всех, изменение границы может быть связано со специальными публичными процедурами, в которых участвуют региональные власти и, возможно, население. Здесь уже возникает переговорный процесс, в принятии решения так или иначе задействованы власти заинтересованных регионов (если законодательство предполагает получение их согласия) и их жители
(через процедуру референдума). Возможна ситуация, когда инициатива об изменении границы исходит снизу и оформляется в политическое движение. Такое движение может лоббировать изменение границы, участвовать в организации референдума, если таковой предусмотрен законодательством и т.п

конгруэнтность границ означает их совпадение или несовпадение с границами этнокультурного и природного происхождения. В случае совпадения с культурными или природными разделами границу называют консеквентной. Если нет, то граница называется "наложенной" (superimposed), или секущей (discordant).
В исследованиях морфологии политико-административных границ речь идет о трех взаимосвязанных направлениях:
• свойствах границ,
• способах легитимации границ,
• типах границ.
Все эти направления прямо связаны с соответствием границ этнокультурным и природным характеристикам, а также с их геометрическими свойствами.