Институт федерального вмешательства в конституционном праве России

Конституционное право (материальная его со­ставляющая) не может развиваться адекватно со­временным задачам государственного строитель­ства без совершенствования конституционных процедур, применяемых при разработке, реализа­ции конституционно-правовых норм, а также при принуждении субъектов конституционных право­отношений к правомерному поведению. Наиболее болезненными для российского государственного строительства являются вопросы неисполнения за­конов Российской Федерации ее субъектами и необ­ходимость разработки механизмов их ответствен­ности за подобное неисполнение. Ответственность субъектов федеративных отношений за неиспол­нение или ненадлежащее исполнение возложен­ных на них обязанностей в сфере государственно­го управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем. Отсутствие теоретически обоснованной и адекватно приме­няемой в государственной практике концепции ответственности субъектов федеративных право­отношений препятствует выполнению постав­ленных перед современной Россией задач госу­дарственного строительства.

Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласи­тельные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, оправдыва­ют себя в определенной степени, но далеко не всегда достигают поставленных целей. В услови­ях игнорирования властями ряда субъектов Феде­рации ее требований и законных интересов Феде­рация вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государствен­ного, экономического и правового единства стра­ны. Обращение к мерам федерального принужде­ния вполне допустимо и является необходимым правовым инструментом в том случае, когда та­кие меры предварительно прописаны в конститу­ционном законодательстве, и все субъекты феде­ративных правоотношений осведомлены о воз­можных инструментах правового воздействия.

Действующее законодательство России предусматривает ряд возможностей федеральных органов власти по предотвращению и разрешению уже возникших конфликтов между цент­ром и субъектами Федерации. Так, в Конституции РФ (ст. 85, 125) определены государственно-властные меры, направленные на предотвращение конфликтов. Как правило, в публика­циях такие действия объединяются под термином «федеральное вмеша­тельство» (ни в Конституции Российс­кой Федерации, ни в федеральных за­конах такой термин не упоминается).

К федеральному вмешательству следует относить такие акции со стороны федеральных властей в отношении субъекта Российской Федерации, его органов государственной власти, населения, которые прямо или косвенно охватывают (затрагивают) все сообщество субъекта Федерации. Данные акции могут являться либо ответом на известное противодействие перечисленных субъектов фе­деральным властям и в конечном счете самой Федерации («упречное с точ­ки зрения закона поведение»), либо являются оказанием помощи органам власти субъекта Российской Федера­ции, не справляющимся со сложив­шейся ситуацией. «Ответ на извест­ное противодействие» может выра­жаться как в «санкциях», так и в «предупреждениях», используемых для того, чтобы избежать применения «санкций» (например, проведение со­гласительных процедур). Во всех случаях смысл данных акций — охрана Конституции Российской Федерации, а их основа — конституционное зако­нодательство.

Причинами для федерального вмешательства могут послужить следующие типичные нарушения феде­ральных правовых норм субъектами Российской Федерации:

установление собственного права, зачастую вопреки решениям федеральных властей, опре­делять государственную политику в области эко­номического, социального, культурного разви­тия, природопользования, национальных отно­шений;

закрепление в региональном законодательст­ве права заключать и ратифицировать междуна­родные договоры, права на участие в международных отношениях с нарушением требований федерального законодательства;

фактическое переподчинение себе региональ­ных подразделений федеральных органов власти;

нарушение единства экономического прост­ранства страны, установление - препятствий дви­жению капиталов и ресурсов;

провозглашение исключительного права соб­ственности субъекта Федерации на ресурсы;

нарушение конституционных положений о свободе выбора гражданином РФ места житель­ства и о едином правовом статусе гражданина Российской Федерации вне зависимости от его на­хождения на территории того или иного субъекта Федерации;

нарушение принципов избирательного права, выражающееся в установлении не предусмотрен­ных Конституцией РФ цензов пассивного избира­тельного права: оседлости, языкового, возраст­ного.

Можно выделить следующие составляющие эле­менты правового института федерального вмешательства:

1. Основанием применения мер федерального вмешательства является нарушение требований федеральной Конституции, тех ее положений, ко­торые гарантируют сохранение целостности го­сударственного устройства страны и единство ее правового пространства.

2. Федеральное вмешательство осуществляет­ся только и исключительно при нарушении норм Конституции РФ и федерального законодатель­ства. В этом ее кардинальное отличие от мер по­литической ответственности. Последние могут применяться в отношении субъектов, которые могут выступить и как субъекты федеративной от­ветственности, но предпринимаются они не в силу нарушения норм права, а по мотивам политической важности и целесообразности. Осуществление мер политической ответственности (роспуск парла­мента, отставка правительства и т.п.) происходит в соответствии с правовыми процедурами, но в качестве основания их применения не выступает факт совершения правонарушения.

3. Меры федерального вмешательства закреп­ляются Конституцией РФ и федеральными зако­нами. Конституционность мер федерального вме­шательства и их применения - неотъемлемое ус­ловие правового государства.

4. Меры федерального вмешательства могут быть предприняты в отношении органов государ­ственной власти республик, краев, областей, ав­тономной области и автономных округов как субъектов Российской Федерации, их должност­ных лиц, депутатов.

5. Институтами, призванными решать вопро­сы, касающиеся мер федерального вмешательст­ва, являются прежде всего судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, уставные (конституционные) суды субъектов Фе­дерации. На них возлагается исключительное право по применению санкций в отношении субъ­ектов федеративных отношений. Однако круг го­сударственных органов, наделенных различными полномочиями по инициированию и прохожде­нию процесса применения мер федерального вме­шательства, значительно шире - это Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Генеральная прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ.

Меры федерального вмешательства:

1. Объявление режима чрезвычайного положения.

Примене­ние режима чрезвычайного положения в Россий­ской Федерации предусмотрено положениями ст. 56 и 88 Конституции РФ, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" от 30.05.2001 в ред. от 07.03.2005 г. и Законом РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. в ред. от 02.03.2007 г.

В соответствии с ныне действующим законо­дательством чрезвычайное положение устанав­ливается указом Президента РФ с незамедлитель­ным извещением об этом Совета Федерации и Го­сударственной Думы Федерального Собрания (ст. 88 Конституции РФ).

На основании ст.1 Закона «О чрезвычайном положении» «чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей».

Вопреки распространенному мнению введение чрезвычайного положения - не инстру­мент подавления демократии, но демократичес­кий механизм поведения государства в условиях реальной опасности конституционному строю и правопорядку на всей территории страны или ее части. В отличие от репрессивных механизмов, к которым власти прибегают, не утруждая себя со­блюдением демократических правовых проце­дур, введение чрезвычайного положения, осуще­ствляемое гласно и с соблюдением всех процедур, представляется инструментом восстановления правопорядка, скорейшего возвращения к обыч­ной жизни и полномасштабному соблюдению прав и свобод граждан. Объявление чрезвычай­ного положения не только предоставляет власти определенные полномочия по ограничению дея­тельности общественных объединений, прав и свобод граждан, но и налагает на властные орга­ны установленные законом обязанности, вводит их деятельность в рамки, очерченные Конститу­цией и законом.

От режима чрезвычайного положения сущест­венно отличается режим военного положения. В со­ответствии с ч. 3 ст. 87 Конституции РФ режим во­енного положения должен регламентироваться федеральным конституционным законом. Дан­ный закон в Российской Федерации не только не принят, но и не разработан на уровне законопро­екта. С формально-юридической точки зрения введение на всей территории Российской Федера­ции или ее части военного положения не может быть отнесено к средствам, используемым в рам­ках федеральной интервенции и федеративной ответственности. Подобная невозможность обус­ловлена следующими обстоятельствами: во-пер­вых, Конституция РФ предоставляет Президенту страны право вводить военное положение лишь в случае агрессии против России или ее непосредст­венной угрозы; во-вторых, используемые в рам­ках военного положения механизмы выходят за рамки, допустимые при мерах федеративной от­ветственности.

2. Введение прямого президентского правления

Конституции различных государств, закреп­ляющих принципы федерализма в своем государ­ственном устройстве, предоставляют право осуществления федерального вмешательства в дела субъектов Федерации президентам или иным ин­ститутам федеральной исполнительной власти.

В современной России подобный институт не предусмотрен, но в российском правоведении предлагается использовать механизмы прямого президентского правления в случае возникнове­ния в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации непосредственной угрозы су­веренитету, государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Так, 8 июня 2000 г. Указом Президента РФ на территории Че­ченской Республики была введена временная сис­тема органов исполнительной власти в ЧР, гла­вой администрации был назначен А. Кадыров. По сути принято решение об установлении режима прямого президентского правления: временная ад­министрация наделена правом осуществления кон­троля над местными органами власти - районными, городскими, сельскими; экономическую деятель­ность должны курировать территориальные ор­ганы федеральных министерств и ведомств, под­чиняющиеся Правительству РФ или представите­лю Президента РФ в федеральном округе, но не чеченской администрации.

3. Перераспределение полномочий между феде­ральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.

Федерализм предполагает закрепление за федеральными органами власти право, получившее в теории тавтологичное на­звание "компетенция компетенции", что означает безусловное право фе­деральных органов власти самостоятельно опре­делять свою компетенцию, при необходимости делегировать часть своих полномочий органам власти субъектов Федерации или, наоборот, возвращать переданные полномочия себе.

В Российской Федерации право федеральных органов власти и управления на самостоятельное определение своей компетенции и свободное пе­рераспределение компетенции в отношении орга­нов власти и управления субъектов Федерации значительно ограничено договорным процессом. При всей неоднозначности оценок самого "запус­ка" механизма договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами сегодня это устоявшийся политический и правовой про­цесс, игнорировать который невозможно.

4. Использование процедуры импичмента.

Обязанность руко­водителей и иных должностных лиц субъектов Федерации, которые представляют как исполни­тельные, так и законодательные органы власти, соблюдать требования федеральной Конституции и федеральных законов. Поэтому возможность применения к ним мер ответственности вплоть до отрешения от занимаемых должностей - один из важнейших инструментов обеспечения соответ­ствия решений органов власти и управления субъектов Федерации федеральному законодательству.

5. Роспуск законодательных (представительных) органов власти.

Возможность роспуска представительных органов государственной власти как на федераль­ном уровне, так и на уровне субъектов Федерации допускается федеральной Конституцией и консти­туциями субъектов Федерации, но не в качестве ме­ры федерального вмешательства, а как средство преодоления политического кризиса. Конституции (уставы) ряда субъектов Федерации, принятые по­сле вступления в силу Конституции 1993 г., закреп­ляют положения, исключающие саму возмож­ность прекращения или приостановления деятельности в отношении представительных (законодательных) органов в качестве меры феде­рального воздействия. Применение такой меры обусловливается либо изменением федеральной Конституции (ст. 40 Устава Московской облас­ти), либо объявляется внутренним делом самого субъекта Федерации (уставы Иркутской, Курганской, Ленинградской, Липецкой и других облас­тей).

6. Меры финансового воздействия.

Конституция РФ содержит ряд требований в финансовой сфере к субъектам Федерации. Эти требования выводятся из положений ст. 74, не до­пускающей установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, и ст. 75, не допускающей возможности эмиссии и введения каких-либо де­нег, кроме единой денежной единицы Российской Федерации (ч. 1 ст. 75), а также предусматриваю­щей определение федеральным законодательст­вом системы федеральных налогов и сборов, принципов налогообложения (ч. 2 ст. 75). В слу­чае нарушения единства финансово-кредитной и банковской систем Российской Федерации, кон­ституционно закрепленных принципов единого экономического рынка, свободы торговли и про­мышленности на всей территории государства, создания внутренних таможенных барьеров на федеральные власти налагается обязанность уст­ранить возникшие препятствия и восстановить единство экономического пространства страны.

Представляется, что требование о переводе всех активов и счетов субъекта Федерации в оп­ределенные федеральным правительством финансово-кредитные учреждения целесообразно прежде всего в случае осуществления субъектом Федерации внешних заимствований, а также при выпуске им внутренних территориальных зай­мов, не обеспеченных реальной возможностью выплат по ним за счет собственных ресурсов. В связи с тем что неплатежеспособность субъекта Федерации потребует привлечения средств феде­рального бюджета и тем самым затронет интересы всех остальных субъектов Федерации, а также в случае непродуманной экономической политики органов власти субъекта Федерации возможно осуществление специального федерального кон­троля за принятием ими решений в области фи­нансов, и в частности заимствований.

Другим основанием применения подобной ме­ры федерального воздействия может служить на­рушение властями субъектов Федерации установ­ленных федеральным законодательством правил осуществления налоговой деятельности, перечис­ления средств в федеральный бюджет и т.п. Нельзя исключать и возможную потребность в аккумулировании средств субъектов Федерации в федеральных органах в случае чрезвычайных внешних и внутренних ситуаций, для поддержа­ния стабильности финансовых и товарных рын­ков.

7. Перевод под непосредственное подчинение феде­рального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъ­ектов Федерации.

Эта мера высту­пает как паллиатив (полумера) введения на тер­ритории субъекта Федерации президентского правления. В этом случае сохраняется обычный ре­жим функционирования на территории субъекта Федерации органов государственной власти и уп­равления, за исключением перехода под непосред­ственное подчинение Президента страны и феде­рального правительства региональных структур "силовых" ведомств.

В России контроль за ведомствами, получив­шими достаточно емкое определение "силовые", представляет собой одну из основных прерогатив федеральной власти.

8. Отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти субъектов Феде­рации.

Издание субъектами Федерации, их органами власти и уп­равления нормативно-правового акта, противо­речащего федеральной Конституции и федераль­ному законодательству, можно рассматривать как правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения в результате злоупотребления своим правом издавать нормативно-властные ре­шения. Следовательно, подобное правонаруше­ние должно повлечь за собой привлечение к ответственности лиц, его совершивших. Последст­вия для самого акта должны состоять в его отмене, а в отношении должностных лиц и орга­на, издавшего этот акт, - в привлечении их к от­ветственности, как того требует действующее за­конодательство.

В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федераль­ной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан. Предложения о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ Президенту РФ вносит Правительство РФ. Окон­чательное решение по восстановлению действия оспариваемого акта либо признанию его утратив­шим силу принимает соответствующий суд. Пре­зидент РФ может направить свой запрос либо в Конституционный Суд РФ, либо в орган консти­туционного контроля того субъекта Федерации, исполнительная власть которого издала оспари­ваемый акт, либо в суд общей юрисдикции, если такого органа нет.

9. Ликвидация субъекта Федерации как само­стоятельного образования.

Такие меры, как ликвидация субъекта Феде­рации как самостоятельного образования или же исключение субъекта Федерации из состава РФ, не предусмотрены действующей Конститу­цией РФ. Напротив, Конституция РФ не только обеспечивает неприкосновенность принципа фе­деративного государственного устройства (ст. 1 и 5), но и гарантирует существование конкретных субъектов, статус которых может быть изменен только по взаимному согласию Федерации и субъекта в соответствии с федеральным консти­туционным законом (ч. 5 ст. 66). Конституциями республик, уставами краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-терри­ториальном делении страны затруднены. В них закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта Федерации, а также его разделение или объединение с другими субъ­ектами РФ.

Отсутствие процедур на этот счет в действую­щей Конституции страны и очевидная сложность их разработки и применения не исключают необ­ходимости их исследования. Представляется, что формами изменения государственно-правового статуса субъекта Федерации могут выступить: а) преобразование субъекта Федерации в федераль­ную территорию; б) присоединение территории субъекта Федерации к территории другого субъ­екта Федерации; в) включение субъекта Федера­ции (бывшего) в состав другого субъекта в каче­стве административно-территориального образования. Разумеется, что речь идет не об обязательности применения рассматриваемых форм федерального вмешательства, но о необхо­димости разработки правовых механизмов и ме­тодов обеспечения государственно-правового единства страны, анализа политических послед­ствий их применения. Вопрос о том, будут эти ме­ханизмы приведены в действие или останутся "спящими" прерогативами, зависит от характера развития ситуации в России. В любом случае сама постановка вопроса требует определения юриди­ческих процедур, призванных обеспечить закон­ность и соблюдение демократических требова­ний при применении подобных мер федерального вмешательства.

Представленный перечень мер феде­рального вмешательства является открытым. Применение названных механизмов должно со­провождаться чрезвычайной осторожностью и четким выполнением закрепленных законодатель­ством процедур.

2. Практические задания