Тема 12. Форма государственного устройства. Территориальная организация государственной власти в России
Задача 1
В Конституционный Суд РФ поступило обращение Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в котором содержался запрос о соответствии Конституции РФ Указа Президента РФ «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации», договоров между Российской Федерацией и некоторыми ее субъектами в части передачи субъектам РФ права создавать комиссии по помилованию, а также соответствующих нормативных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих порядок формирования и деятельности этих комиссий. Государственная Дума РФ считает, что согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ помилование находится в ведении Российской Федерации и является ее исключительной компетенцией. В ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.
Возражая на доводы Государственной Думы РФ, представитель Президента РФ указал, что согласно п. «о» ст. 71, п. «в» ст. 89 Конституции РФ, ч. 1 ст. 85 УК РФ вопрос о помиловании находится в ведении Российской Федерации, и помилование осуществляет Президент Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не только Конституцией РФ, но также федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Кроме того, установленный оспариваемыми нормативными актами порядок подготовки решений о помиловании направлен на защиту прав и свобод человека, а защита прав и свобод человека и гражданина в силу п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Каковы полномочия Президента РФ по вопросам помилования? Возможна ли передача субъектам Российской Федерации полномочий, закрепленных Конституцией РФ за федеральными органами власти? Доводы какой стороны представляются Вам более весомыми и почему?
Первая проблема этой задачи: найти, что именно здесь расщепляется, передается, отчуждается. Что такое полномочие по помилованию? Право Президента в отношении индивидуально-определенного лица осуществить, собственно, помилование. Речь идет о том, что у Президента есть, безусловно, право принять окончательное решение – поставить свою подпись под Указ о помиловании. Соответственно, подпись под Указом ставит Президент. Но для того чтобы поставить подпись под Указом, нужно принять решение, чтобы принять решение, нужно оценить основания, чтобы оценить основания, нужно изучить все материалы. Где пределы полномочий Президента? Где само полномочие, а где начинается обеспечение этого полномочия? Это не вопрос данной задачи, более общий вопрос, более общая проблема и возникает она не только в связи с распределением функций и полномочий в системе федерации, в федеративных отношениях. Это вопрос, который может возникать, например, в парламентском праве в части распределения полномочий между комитетами ГД, Пленарным заседанием ГД. В Парламентском праве этому уделяют много внимания. А в данном случае. На этом конкретном примере, мы можем прочертить границу, где заканчивается полномочие? Президенту приносят перечень тех лиц, которые подали ходатайства, Президент видит: Иванов И.И. и решение комиссии. Президент может не согласиться с решением, в принципе, он не обязан даже мотивировать, почему, но если мы предполагаем, что Президент лично не знает этого злодея, то он все-таки должен иметь какие-то основания, чтобы или согласиться, или не согласиться с решением комиссии. Заново изучить дело. Для того чтобы принять решение о помиловании, обычно предполагается изучение всех материалов уголовного дела, изучение личности того лица, которое ходатайствует о помиловании и т.д. Там много материалов, не даром это поручено отдельному органу. И когда комиссия изучает эти материалы, у нее появляется основание сформировать какое-то мнение, у Президента нет оснований сформировать мнение, потому что он никогда не видел, не слышал, не знает ничего про это лицо. Но он может изучить вкратце те материалы, которые приложены, например к ходатайству справка. Этого не достаточно, надо более развернуто. Более развернуто дается в материалах, которые представляет Президенту комиссия. Комиссия из тех материалов дела, которые она изучила, вычленяет какие-то обстоятельства, которые она считает значимыми, и указывает их в качестве основания для того решении, которое она принимает. Она принимает решение: либо рекомендовать Президенту помиловать осужденного, либо не рекомендовать. Дальше у Президента, он может изучить мотивы, но реально он начнет заново изучать все материалы дела на предмет того, какие еще могут быть основания для того чтобы поменять это решение? Фактически вряд ли. Мы и говорим, что в данном случае появляется проблема несовпадения фактического объема и юридического объема полномочий. Да, юридический объем полномочий предполагает пределы, которые охватывают принятие окончательного решения и оформления этого решения. Но фактически решение принять нельзя, пока не изучены все основания для этого решения. И фактически это полномочие оказывается гораздо шире. То, что не совпадает, это несовпадающая часть фактического и юридического полномочия, как юридически это можно охарактеризовать? Полномочия Президента ограничены той юридической составляющей, которая охватывает эти полномочия. А кто должен выполнять эти функции по подготовки принятия решения Президента? Кто занимается подготовкой решений?
Администрация Президента. Орган, созданный специально для того, чтобы обеспечивать реализацию полномочий Президента. Эта дельта между юридическими и фактическими полномочиями – это обеспечение реализации полномочий Президента. Предполагается, что это не может рассматриваться как самостоятельное полномочие, потому что это деятельность, связанная с обеспечением реализации полномочия.
Теперь мы видим: Президент передает полномочие по помилованию? Нет. Полномочия сохраняются у Президента. Он передает обеспечение этого полномочия, этого конкретного полномочия по помилованию. Здесь возникает масса вопросов.
Взаимоотношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов регулирует 184 закон. Там предусмотрены порядок, формы, механизмы передачи полномочий. А в 184 законе предусматривается передача обеспечения реализации полномочий? Нет и не может быть в принципе. Потому что в 5 статье Конституции в качестве принципа федеративного устройства указано, что федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий. Это принципиальнейший вопрос. Между федерацией и субъектами должны быть полномочия разграничены, и все, что связано, все, что привязано к полномочию – оно должно быть на том же уровне, на котором и полномочие. Сейчас (уже почти 9 лет) это стало акцентироваться на этом внимание в отношении материального обеспечения. Где реализуются полномочия, там и все материальные полномочия. Начиная от финансовых ресурсов, которые в соответствии со 184 законом перераспределяются в зависимости от того, где полномочия, так и имущество, государственная собственность, которая необходима для реализации полномочий. В 122 ФЗ «О монетизации льгот», там есть 154 статья, в которой говорится о том, что где полномочие, там должно быть и имущество, которое обеспечивает реализацию полномочий. Если имущество обеспечивает реализацию федеральных полномочий, значит, оно должно быть в федеральной собственности, если оно вообще не обеспечивает реализацию полномочий, оно должно быть приватизировано. И получается, что, исходя из принципа, заложенного в Конституции, нужно делить полномочия, нельзя отрывать полномочие от обеспечения реализации этого полномочия. А теперь смотрим, что сделано в Указе Президента «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации». Комиссии формируются на уровне субъекта, назначаются губернаторами, высшими должностными лицами субъектов федерации. И финансируются за счет средств бюджета субъектов федерации. Получается, все целиком отдано в субъекты федерации, а само полномочие оставлено на федеральном уровне. Естественно, 184 закон это не предусматривает, он не может такое предусмотреть, это поперек юридической логики, это попрек принципа, который заложен в Конституции, такого быть не может в принципе.
Пример: представьте себе, что Указом Президента в каждом субъекте федерации за свой счет обяжут держать одного референта для Президента и одного переводчика для Президента, на всякий случая, одного водителя, и один служебный автомобиль для Президента. За счет средств бюджета субъекта федерации. Нормально?
Здесь сделано фактически тоже самое, потому что речь идет об обеспечении реализации полномочия, принадлежащего Президенту. Тем не менее, этот Указ уже много лет действует.
А с управленческой точки зрения логичнее, ближе к народу. Когда была одна комиссия в Администрации Президента, она рассматривала тысячи жалоб, сейчас все проще, работы меньше, каждое решение более обоснованно. Да. С точки зрения того, кого помилуют – шаг вперед, да, гораздо лучше, но поперек логики.
На самом деле все можно было бы сделать по человечески. Можно было бы сделать эти комиссии, утверждаемые руководителем Администрации Президента, но только финансирование пришлось бы понести за счет федерального бюджета. У нас и так федеральный бюджет всех кормит, в экономическом отношении это не составило бы разницы большой, но в юридическом смысле было бы в 1000 раз правильнее. Если бы создавались эти комиссии решением хотя бы руководителя Администрации Президента, назначались бы составы комиссией, пусть по предложениям губернатора, но Администрацией Президента. Создавались бы они хоть в каждом муниципальном образовании, никаких препятствий к этому нет. А то, как это сделано – это игнорирование тех правовых принципов, которые основу нашего федерализма составляют.
Задача 2
Постановлением главы администрации области был утвержден Перечень основных лекарственных средств, отпускаемых больным на льготных условиях при амбулаторном лечении. В одном из пунктов того же постановления было предусмотрено, что Перечень лекарств, отпускаемых по рецептам врачей бесплатно или на льготных условиях, ежегодно утверждается главой администрации края.
Прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействительными указанных нормативных актов, сославшись на то, что Перечень лекарственных средств, утвержденный постановлением главы администрации края, и порядок его утверждения ущемляют права групп населения в части предоставления им бесплатно или на льготных условиях всех лекарственных средств.
Представитель администрации возражал против заявления прокурора и пояснил, что Перечень не отменяет льготы, предусмотренные законом, а только определяет их минимальный уровень, эта мера вынуждена и связана с дефицитом денежных средств. Кроме того, он ссылался на п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому вопросы координации здравоохранения, социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, субъект Российской Федерации вправе регулировать указанные вопросы самостоятельно.
Каков механизм реализации полномочий Российской Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения? Какое решение должен принять суд?
Решение.
Проблема: каков механизм реализации полномочий Российской Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения?
Читинское дело.
По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Необходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.
Особое мнение Н.В. Витрука.
Современная правовая ситуация в Российской Федерации характеризуется тем, что по многим вопросам совместного ведения полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов нормативно не разграничены (не со всеми субъектами Российской Федерации подписаны договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, не приняты по этим вопросам федеральные законы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации). До издания федеральных законов по вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения, а также вправе и обязаны корректировать свое собственное нормативное регулирование после издания федерального закона и в соответствии с ним (при действии презумпции его конституционности). В настоящее время и по вопросам исключительной компетенции субъектов Российской Федерации не всегда есть нормативное регулирование.
Таким образом, постановление главы администрации области должно быть оставлено в силе если Перечень лекарств соответствует Перечню лекарств, принятому на федеральном уровне или если такового Перечня не существует и должно быть отменено если Перечень лекарств не соответствует принятому на федеральном уровне Перечню.
Причем субъекту придется подчиниться даже подзаконному акту. Де-факто у нас абсолютный приоритет федерального права, хотя в КРФ это не предусмотрено.
Задача 3
Конституция Республики Коми установила, что Глава Республики обеспечивает права и свободы граждан Республики Коми, безопасность и территориальную целостность республики. На основании этой нормы Указом Главы Республики Коми от 19 апреля 1999 г. был образован Государственный комитет по безопасности Республики Коми и утверждено Положение о нем.
Прокурор Республики Коми и гражданин В. П. Торлопов обратились в Верховный Суд Республики Коми с заявлениями о признании указанных норм противоречащими федеральному законодательству и недействующими и не подлежащими применению. Заявители полагают, что Указ Главы Республики Коми и утвержденное им Положение неправомерно регулируют вопросы безопасности, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации, а также нарушают права и свободы граждан. В обоснование своих требований они указывают на то, что Конституция РФ и Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» относят вопросы государственной безопасности к исключительному ведению Российской Федерации и ее федеральных органов обеспечения безопасности, контроль за деятельностью которых может осуществлять только прокуратура. По мнению заявителей, создание органов государственной безопасности субъектов Российской Федерации с наделением их властными полномочиями по отношению к федеральным структурам власти незаконно.
Какое решение должен принять суд?
Решение.
Проблема: имеет ли субъект право во исполнение своей конституции (устава) принимать решения по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции РФ.
КРФ имеет приоритетное значение, она устанавливает регулирование данного вопроса. В соответствии с п. "м" ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы обороны и безопасности отнесены к ведению Российской Федерации.
Закон РФ заменен ФЗ. Конституция и нормативно-правовые акты субъекта должны соответствовать ФЗ.
Федеральный закон N 40-ФЗ "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации".
В силу ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам безопасности образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. По ст.2 органы федеральной службы безопасности представляют собой единую централизованную систему, в которую, в том числе, входят управления (отделы) Федеральной службы безопасности Российской Федерации по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности). Здесь же получается дублирование уже существующих государственных органов.
Создание органов федеральной службы безопасности, не предусмотренных настоящим
Федеральным законом, не допускается.
Конституция Российской Федерации вопросы государственной безопасности относит к исключительному ведению Российской Федерации, а федеральное законодательство о государственной безопасности устанавливает общий принцип, в соответствии с которым никакие органы государственной безопасности, в функции которых входят контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью, не могут быть созданы, если они не предусмотрены федеральным законодательством.
Нет ФЗ или договоров, которыми субъектам Российской Федерации были бы предоставлены права в области нормотворчества и создания соответствующих структур органов государственной безопасности на региональном уровне.
Кроме того, существует Совет безопасности. К функциям Совета Безопасности РФ также отнесены вопросы обеспечения безопасности на территориях субъектов Российской Федерации, а в заседаниях Совета Безопасности РФ предусмотрено участие полномочных представителей субъектов Российской Федерации.
Таким образом, РФ четко регулирует данную сферу своего исключительного ведения и вмешательство в нее субъекта РФ недопустимо.
Постановление по алтайскому делу.
Осуществление федеральными органами государственной власти РФ полномочий по предметам ведения РФ не может зависеть от решения и усмотрения органов власти субъектов РФ. Иное означало бы перераспределение между Российской Федерацией и ее субъектами установленных Конституцией Российской Федерации предметов федерального ведения, а, значит, прямо противоречило бы Конституции.
Задача 4
В уставе субъекта Российской Федерации закреплена норма, предусматривающая принятие совместных постановлений законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации и главой исполнительной власти этого субъекта Российской Федерации, т. е. совместных постановлений областной Думы и главы администрации области.
Соответствует ли указанная норма действующему законодательству?
Решение.
Проблема: возможно ли совместное осуществление функции нормотворчества исполнительным и законодательным органами субъекта РФ.
В данном случае необходимо определить, нарушается ли принятием совместных постановлений законодательным (представительным) органом власти субъекта и главой исполнительной власти субъекта общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и ФЗ №-184.
По ст. 1 ФЗ деятельность органов государственной власти субъекта осуществляется в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, то есть законом подтверждается обязательность соблюдения принципа разделения властей в организации высших органов государственной власти субъекта.
Полномочия органов государственной власти субъекта, установленные КРФ и ФЗ, могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в КРФ или ФЗ. Субъект РФ обязан руководствоваться данными НПА при установлении своей системы органов власти и определении их полномочий.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта.
По ст. 18 ФЗ высшее должностное лицо субъекта вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса.
По ст. 22 высшее должностное лицо субъекта на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта издает указы (постановления) и распоряжения. Они не должны им противоречить.
По ст. 23 правовые акты высшего должностного лица направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта в сроки, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта с предложением о внесении изменений или дополнений в акты либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке.
Высшее должностное лицо субъекта вправе обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений или дополнений в постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке.
Данное положение устава субъекта РФ нельзя считать соответствующим действующему законодательству.
Во-первых, в данном случае может нарушаться принцип разделения властей, являющийся одним из основ конституционного строя РФ. Конституция и ФЗ акцентирует внимание на разделение полномочий органов государственной власти субъекта, причем в нормотворчестве приоритет отдается представительному органу субъекта. Издание совместных постановлений можно считать вторжением органов в сферу компетенции друг друга. Более того, не совсем понятно какое место в иерархии НПА могли бы занимать данные акты, если учесть что акты представительного органа имеют приоритет над актами главы субъекта.
Во-вторых, даже если предположить, что издание таких совместных постановлений могло бы способствовать согласованной работе органов власти, то вообще в ФЗ для этого уже предусмотрены определенные механизмы, позволяющие избежать смешения функций органов. Исходя из ст. 23 ФЗ законодательный орган власти и глава субъекта могут осуществлять взаимный контроль, предполагающий внесение друг другу предложения об изменении, дополнении или отмене актов либо обжалование их в суде. По ст. 23 на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и его органов глава вправе присутствовать только с правом совещательного голоса, что также является одним их механизмов обеспечения их согласованной работы.
Задача 5
Решением суда отказано в удовлетворении жалобы заявителя о признании недействительной нормы конституции субъекта Российской Федерации, согласно которой президентом субъекта Российской Федерации может быть избран гражданин, владеющий русским языком и государственным языком этого субъекта Российской Федерации. При этом суд сослался на ч. 1 и 2 ст. 68 Конституции РФ, устанавливающие, что государственным языком Российской Федерации на всей территории является русский язык, а республики вправе устанавливать свои государственные языки.
Обосновано ли решение суда?
Решение.
Проблема. Может ли незнание государственного языка субъекта РФ являться основанием для ограничения пассивного избирательного права на выборах президента республики. Конфликт государственного языка субъекта и всеобщего равного пассивного избирательного права, закрепленного федерацией. Речь может также идти о самостоятельном регулировании субъектами формирования органов власти субъекта.
Формирование исполнительных органов государственной власти субъектов должно регулироваться Конституцией, ФЗ «Об общих принципах», конституцией субъекта.
По ст. 18 ФЗ высшим должностным лицом субъекта может быть избран гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Имеется также закрытый перечень лиц, не имеющих право занимать должность главы субъекта.
Таким образом, федеральным законодательством прямо не закреплено обязательное знание президентом республики государственного языка республики. Но так как по ст. 77 система органов государственной власти республиками устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, то вполне возможно обоснованного введением ими дополнительного ценза для кандидатов в президенты.
Необходимо учитывать, что республики действительно наряду с обязательным русским языком могут вводить свои государственные языки, чтобы создать условия для сохранения и самобытного развития языков народов.
В соответствие со ст. 11-14 закона РФ работа в органах государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с государственным языком Российской Федерации могут употребляться государственные языки республик; федеральные правовые акты и правовые акты республик наряду с обязательным опубликованием на русском языке могут публиковаться на государственных языках республик.
При этом по ст. 5 государство гарантирует гражданам осуществление основных политических прав вне зависимости от их знания какого-либо языка.
Думается, в данном случае нет нарушения конституционного законодательства.
Во-первых, в пределах установленных Конституцией и ФЗ субъект вправе самостоятельно определять порядок избрания главы республики, в том числе устанавливать какие-то дополнительные, но обоснованные ограничения для кандидатов на выборах, например, тот же ценз оседлости, подтверждающий непосредственную заинтересованность в решении вопросов субъекта.
Во-вторых, если учесть, что наряду с обязательным русским разрешается работа государственных органов с употреблением государственного языка субъекта, то вполне обосновано установление обязательного знания государственного языка для главы государства. В этом можно усмотреть некий традиционный для республик элемент государственности, некое право народов на самоопределение и представление своего языка государственной властью субъекта и тем самым дополнительную гарантию защиты их языка.
Задача 6
Законом Псковской области предусмотрено обязательное употребление литературного русского языка в деятельности всех государственных и негосударственных организаций, независимо от формы собственности.
Соответствует ли указанная норма Закону РФ «О языках народов РСФСР»? Что такое государственный язык, каков его статус и порядок использования? Каким образом можно установить стандарт (образец, эталон) языка — по лексике, грамматическим оборотам, стилю и т. д.? Каков статус официального языка?
Решение.
Проблема. Является ли обязательным употребление именно литературного русского языка в деятельности всех государственных и негосударственных организаций, независимо от формы собственности. Может ли субъект закреплять такое правило или оно даже может считаться общеобязательным на всей территории РФ.
ФЗ
Статья 1. Русский язык как государственный язык Российской Федерации
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык.
3. Порядок утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации, правил русской орфографии и пунктуации определяется Правительством Российской Федерации.
6. При использовании русского языка как государственного языка Российской Федерации не допускается использование слов и выражений, не соответствующих нормам современного русского литературного языка, за исключением иностранных слов, не имеющих общеупотребительных аналогов в русском языке.
Закон РФ.
Статья 11. Язык работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
1. Работа в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления осуществляется на государственном языке Российской Федерации.
Статья 15. Использование языков в работе государственных органов, организаций, предприятий и учреждений
1. В деятельности государственных органов, организаций, предприятий и учреждений Российской Федерации используются государственный язык Российской Федерации.
Статья 22. Языки, используемые в сфере обслуживания и в коммерческой деятельности
2. Делопроизводство в сфере обслуживания и коммерческой деятельности ведется на государственном языке Российской Федерации и иных языках, предусмотренных договорами между деловыми партнерами.
ФЗ «О государственном языке». Статья 3. Сферы использования государственного языка Российской Федерации
1. Государственный язык Российской Федерации подлежит обязательному использованию:
1) в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства;
2) в наименованиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности;
6) во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности;
Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2006 г. N 714
"О порядке утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации, правил русской орфографии и пунктуации"
В соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона "О государственном языке Российской Федерации" Правительство Российской Федерации постановляет:
Установить, что Министерство образования и науки Российской Федерации:
утверждает на основании рекомендаций Межведомственной комиссии по русскому языку список грамматик, словарей и справочников, содержащих нормы современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации (по результатам экспертизы), а также правила русской орфографии и пунктуации;
определяет порядок проведения экспертизы грамматик, словарей и справочников, содержащих нормы современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации.
При этом под нормами современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации понимается совокупность языковых средств и правил их употребления в сферах использования русского языка как государственного языка Российской Федерации
Задача 7
С заявлением о выдвижении в качестве кандидата на должность Президента Республики Башкортостан обратится гражданин, владеющий языком республики и не владеющий русским языком.
Какое решение должна принять избирательная комиссия Республики Башкортостан? Какие требования в отношении владения языками предъявляются в отношении лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации?
Решение.
Проблема. Является ли знание русского языка обязательным для замещения должности главы субъекта?
ИК должна отказать.
ФЗ.
1. Государственный язык Российской Федерации подлежит обязательному использованию:
1) в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства;
2) в наименованиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности;
6) во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности;
Гражданин не сможет нормально выполнять свои обязанности, судя по ст. 3 ФЗ.
Тема 14. Институт главы государства. Правовой статус Президента РФ
Задача 1
Президент РФ вернул без подписания принятый Государственной Думой РФ Федеральный закон «О запрете научных исследований в области генной инженерии» в связи с тем, что он противоречит Конституции РФ. Государственная Дума и Совет Федерации преодолели вето Президента, однако Президент вновь отказался подписывать закон, ссылаясь на нарушения процедуры, которые были допущены при повторном рассмотрении закона.
Каковы полномочия Президента в области законодательной деятельности? Обязан ли Президент в любом случае подписывать закон, если Федеральное Собрание направляет его после повторного принятия квалифицированным большинством голосов?
Решение.
Проблема: вправе ли Президент оценивать правомерность, соблюдение процедуры принятия закона при его подписании. Особенно эта проблема остра для той ситуации, которая описана в задаче. Потому что если речь идет о ситуации возвращения после первого принятия закона Государственной Думой и одобрением Советом Федерацией, то в этой ситуации Конституция никак не ограничивает основания вето для Президента, он может сослаться и на то, что процедура не соблюдена, по крайней мере, здесь не очевидно противоречие Конституции. Когда вето преодолено, по крайней мере ГД и СФ считают, что вето преодолено, мот ли Президент считать иначе? И действовать исходя из того, что он не считает закон принятым в надлежащей процедуре. По этому поводу и есть две точки зрения, две позиции. Две позиции нам должны быть известны из решений КС. Одно решение 1996 года по делу о толковании 107 статьи Конституции, а другое решение 1998 года.
Аргументы КС в первом решении:
КС ввел некую, не предусмотренную Конституцией процедуру – процедуру возвращения закона без рассмотрения со ссылкой на то, что закон принят в ненадлежащей процедуре. КС аргументировал возможность введения такой процедуры тем, что эти нарушения могут ставить под сомнение факт волеизъявления палат, результат такого волеизъявления и вообще само принятие закона. Президент возвращает закон, выполняя свои функции как гаранта Конституции, осуществляя предварительный контроль прежде, чем подписывать закон.
КС в 1998 году:
У Президента нет полномочий, которые позволяли бы ему осуществлять контроль за принятием законов в парламенте, Конституция ему таких полномочий не предоставляет.
Председатель палаты имеет право оценить: соблюдена процедура или нет. После этого оценку давать о Конституции может только КС, Президент такой оценки давать не может.
Соответственно, Президент должен подписать, но если он считает, что закон принят с нарушением Конституции. Ну как сказать, считает: он что-то слышал, ему о чем-то рассказывали, он что-то подозревает, у него есть какие-то доказательства, он не может сам эти доказательства оценить, у него нет такого полномочия, но он может представить эти доказательства на рассмотрение КС. Т.е. Президент может подать запрос в КС о конституционности закона по порядку его принятия.
{Теперь самый интересный вопрос: у нас два решения КС. Какое сильнее?
В той редакции, в которой действовал закон в 1996 году, вопросы толкования Конституции (первое решение – решение по толкованию Конституции) могли решаться только на Пленарном заседании. Соответственно, первое решение – решение 1996 года вынесено Пленарным заседанием. А решение 1998 года вынесено Палатой. Сейчас Палат не существует, не актуально, а в тот момент было актуально. В законе было сказано, что изменение правовых позиции должно осуществляться Пленарным заседанием, Палата должна сделать уступку в пользу пленарного заседания. Она такой уступки не сделала. С т.з. этих формальных аргументов, первое решение сильнее, но второе правильнее.}
Здесь, поскольку мы решаем задачу, мы не должны принимать решение за КС, ГД или Президента, мы должны формулировать свою позицию относительно существа этого вопроса, как мы считаем правильным.
То, что Белов сказал про соотношение решений КС – это надо воспринимать как сделанное в скобках замечание. То, что для нас не должно быть руководящим принципом – какую позицию отстаивать. Наша задача не выбрать решение в слепую, а оценить, какое кажется убедительнее и постараться привести какие-то аргументы, почему одно правильнее и убедительнее, чем другое. Наша задача составить свое собственное максимально убедительное решение, чтобы оно Белова убеждало.
Исходя из этих соображений, правильнее решение КС 1998 года.
Да, здесь присутствует некий субъективизм со стороны Президента, и, в принципе, когда мы говорим о проблеме, это отношения, возникающие в сфере законотворческой деятельности, это законодательный процесс и Президент в данном случае – это субъект законодательного процесса. Два субъекта законодательного процесса по поводу законодательной деятельности между собой вступают в конфликт. Если один будет иметь право принимать конечное решение – это называется «быть судьей в собственном деле». По сути дела, это право одной из двух сторон сказать: «...я прав, и на этом точка...». Так быть не должно. Конституционная система должна предполагать определенный баланс сил, баланс полномочий, и этот баланс в случае, если приходят в конфликт какие-то два органа, два участника, два субъекта законодательной процедуры. Наверное, правильнее всего выносить на суд независимый, на суд конституционный. При этом, не случайно, мы же тоже должны понимать, что КС специально предоставлено полномочие оценивать конституционность процедуры принятия конкретного закона. Значит, законодатель и, в принципе, в Конституции прямо не сказано, что это оценка закона по порядку принятия, просто оценка соответствия Конституции, но, по крайней мере, законодатель, регламентируя законодательный процесс и полномочия КС, делает вывод о том, что именно КС следует предоставить полномочие по окончательной оценке того, соблюдена процедура, или не соблюдена. Полномочие, одно и то же е может принадлежать двум органам. Полномочие, в этом его в т.ч. отличие от субъективных прав, оно должно принадлежать только одному субъекту. Соответственно, окончательное решение, если принимает КС, значит, его не должен принимать президент. Исходя из этих соображений, самое главное, исходя из обеспечения баланса.
{В 1998 году Президент 2 раз вносит одну и ту же кандидатуру на согласование ГД для того чтобы назначить Председателем Правительства. ГД 2 раз отклоняет и отправляет запрос в КС о толковании Конституции, насколько вообще правомерны действия Президента представить 2 раз одну и ту же кандидатуру. Решение КС о толковании Конституции, на взгляд Белова, очень неубедительно, потому что КС взял очень формальную т.з., сказал, в Конституции сказано, что нельзя два раза одну и ту же кандидатуру? Не сказано. Значит, можно. Но КС должен был оценивать, зачем вообще эта процедура. Процедура предполагает согласование, согласование, если Президент дважды, а потом трижды предлагает одну и ту же кандидатуру, это не поиск компромисса, это не согласование. Соответственно, идея баланса полномочий, идея баланса в т.ч. политического статуса двух органов государственной власти, двух высших органов государственной власти в данном случае никак не обеспечивается. А должна обеспечиваться. Потому что Конституция должна обеспечивать этот баланс.}
В данном случае речь идет о балансе в рамках законодательных полномочий, тоже должен обеспечиваться баланс.
Задача 2
При проведении контртеррористической операции в Чеченской Республике Президент РФ отдал приказ об использовании Вооруженных сил РФ. Один из солдат, проходивших в это время срочную военную службу и получивший тяжелое ранение, в результате которого он стал инвалидом, потребовал материальное возмещение в качестве компенсации за утрату трудоспособности, поскольку издание Указа Президента было неправомерным. Применение Вооруженных сил, по его мнению, возможно только при объявлении военного положения для защиты государственного суверенитета Российской Федерации и ее территориальной целостности. В данном случае военного положения не было объявлено.
Каковые полномочия Президента РФ по руководству Вооруженными силами РФ и по их использованию во внутригосударственных конфликтах? Как должны оформляться такие решения?
Решение.
Проблема. Имеет ли Президент право использовать Вооруженные силы во внутригосударственных конфликтах, в частности в контртеррористических операциях.
КРФ
Статья 87
1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
2. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
3. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.
ФЗ «О противодействии терроризму».
Правовую основу противодействия терроризму могут составлять нормативные правовые акты Президента Российской Федерации.
Статья 5. Организационные основы противодействия терроризму
1. Президент Российской Федерации:
3) принимает решение в установленном порядке об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против Российской Федерации либо граждан Российской Федерации или лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации.
Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П
Использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее территории при чрезвычайных обстоятельствах допускается лишь в рамках санкционированного Советом Федерации чрезвычайного или военного положения.
Постановление Суда вслед за аргументами стороны, издавшей оспариваемые акты, воспринимает тезис об «экстраординарной» ситуации в Чеченской Республике, в связи с чем на ее территории не были введены ни правовой режим чрезвычайного, ни военного положения, а использован «особый режим восстановления конституционного правопорядка, защиты суверенитета, целостности Российской Федерации». Между тем правовые основы названного режима в Российской Федерации отсутствуют: ни Конституция, ни федеральные законы не предусматривают известный законодательству и практике ряда зарубежных государств институт федерального вмешательства, так называемой «федеральной интервенции», допускающий применение вооруженных сил на территории субъектов федерации в случаях, определенных национальным законодательством. Именно отсутствие законодательной основы «режима восстановления конституционного правопорядка» переводит всю ситуацию и принятые в этой связи акты в режим неконституционности.
Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь это набор полномочий не был применен. Президент прибег к способам и методам, непосредственно не закрепленным Конституцией и законом.
Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. В случае внешней агрессии или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит указом на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Президент принимает решение об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против Российской Федерации либо граждан Российской Федерации или лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации.
В данном случае фактически имело место так называемая «федеральной интервенции», которая ни федеральным законодательством, ни КРФ не предусмотрена. Президент вышел за рамки своих полномочий, применив Вооруженные силы на территории РФ без согласия на то Совета Федерации, соблюдения должной процедуры.
Использование Вооруженных сил на территории РФ только в строго определенных законом случаях неслучайно. Во-первых, это всегда посягательство на права человека, а, во-вторых, в отношении субъекта – это вторжение в сферу его автономии.
Задача 3
На заседании Правительства РФ было принято решение о возложении на Министерство внутренних дел функции по контролю за прибывающими на территорию Российской Федерации из-за границы автомобилями для выявления случаев перемещения угнанных машин. Президент РФ по просьбе Министра внутренних дел отменил решение Правительства, поскольку МВД подчиняется непосредственно Президенту и решения Правительства выполнять не обязано. Правительство повторно утвердило указанную норму, приняв положение о контроле за перемещением через таможенную границу Российской Федерации автомобильного транспорта и сославшись ст. 110 Конституции РФ.
Решите возникший спор между Президентом РФ и Правительством РФ. Каковы полномочия Президента в области руководства исполнительными органами власти. На рассмотрение какого суда может быть передан этот спор?
Решение.
Проблема. Конфликт полномочий между Президентом и Правительством: кому подчиняется МВД и, следовательно, чьи распоряжения для него обязательны.
Объем полномочий Президента по отношению к исполнительной власти, а также широко распространенная практика решения им конкретных управленческих вопросов дают основание говорить о Президенте как о главе не только государства, но и исполнительной власти. Президент непосредственно участвует в формировании Правительства: он назначает и освобождает от должности Председателя, его заместителей, министров. Он вправе председательствовать. Президент вправе приостанавливать действия НПА Правительства в случае их противоречия КРФ, ФЗ и т.д. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики.
ФКЗ «О Правительстве»
Статья 32. Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти (см. текст в предыдущей редакции)
Президент в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью данных федеральных органов исполнительной власти.
Положение о Министерстве внутренних дел РФ.
Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации.
МВД России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и настоящим Положением.
Таким образом, из положений ст. 32 ФКЗ вытекает возможность Президента осуществлять непосредственное руководство МВД, причем, исходя из Положения о МВД, распоряжения Президента имеют приоритет над правительственными.
Исходя из положений КРФ, Президент как гарант КРФ, прав и свобод человека, должен принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности и, следовательно, может осуществлять непосредственное руководство федеральными органами исполнительной власти, созданными для данных задач. Таким образом, Президенту предоставляется широкие полномочия в сфере обеспечения безопасности, хотя, конечно, по идее, это же право закреплено и за Правительством РФ, но так сложилась практика, так это было закреплено ФКЗ. Президент забрал важнейшие полномочия исполнительной власти, что еще больше усилило его фактические положение главы исполнительной власти.
Как у них распределяется компетенция. С одной стороны, он не входит в исполнительную власть, вся их структура должна быть направлена на исполнительную, но президент наделен исполнительными органми и полномочиями, определенные органы, связанные с исполнением его полномочий. Руководство президент, координация – прф. И прф, и пр издают обязательные нпа для мвд. Если в рамках своих функций,
Процессуальный аспект: приостанавливать орагны испон власти приостанавливать нпа, когда это можно. Если он считает неконституционными, то кс рф. Не законен отменяет? Или через вс рф? Не вторгается ли он в компетенцию.
Разные рода актак: во исполнение своих полномочий. Они не могут вторгаться в компетенцию друг друга. Они д действовать только в рамках своих полномочий.