Тема 15. Законодательная власть. Конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов власти в РФ
Задача 1
Весной 2002 г. Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон «О передаче Федеративной Республике Германия витражей из церкви Святой Марии (Мариенкирхе) в г. Франкфурт-на-Одере, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и хранящихся в Государственном Эрмитаже». Основанием для принятия этого закона послужили нормы подп. 2 ст. 8, п. 1 ст. 10, п. 2 ст. 18 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Правительство РФ обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности указанных положений закона 1998 г., утверждая, что вопросы передачи объектов, находящихся в настоящее время в государственной собственности Российской Федерации, т. е. вопросы распоряжения государственной собственностью, составляют полномочие органов исполнительной власти и не могут регулироваться законом. Принятие такого закона нарушает принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, а также противоречит п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ.
В представленных возражениях Государственной Думы РФ было заявлено, что Конституция РФ, в отличие от некоторых конституций зарубежных стран (например, Конституции Пятой Французской Республики), не устанавливает исчерпывающей компетенции парламента и не определяет, какие вопросы могут регулироваться путем принятия законов. Следовательно, законом может быть урегулирован любой вопрос. Кроме того, в данном случае не может быть нарушения принципа разделения властей, так как закон — акт высшей юридической силы — в отличие от актов парламента, выражает волю не одного законодательного органа. В его принятии участвуют и Правительство (обладая правом законодательной инициативы и давая обязательные заключения на финансовые законопроекты) и Президент (путем подписания законов).
Какое решение должен принять Конституционный Суд РФ?
Основная проблема: как именно следует оценивать практику, когда вопросы реализации полномочий органов исполнительной власти регулируются законодательным актом.
В данном случае достаточно очевидно, что законодатель может регулировать любые вопросы, в т.ч. вопросы деятельности органов исполнительной власти в тех пределах, в которых он остается в рамках законодательного регулирования.
В прошлый раз мы обсуждали особенности исполнительно-распорядительной деятельности, мы говорили об Управлении делами Президента и говорили о том, что по сути своей, эта деятельность носит исполнительно-распорядительный характер, и потому передается органам исполнительной власти. Здесь примерно тоже самое, только в отношении власти законодательной. Здесь законодательная власть реализует те собственно законодательные полномочия, которые могут оцениваться как по природе принадлежащие законодателю. В этой части, собственно, и должны быть определены пределы того, чего может законодатель.
А вторая проблема, проблема распоряжения какими-то объектами, здесь вопрос только в некой определенности. От нас вряд ли нужно было бы требовать, чтобы мы по существу решили проблему о том, может ли тот или иной закон решать судьбу конкретного имущественного объекта, это уже вопрос не столько конституционного уровня, сколько особенностей механизмов управления государственной собственности, более низкого уровня.
А первый вопрос, как раз в решении КС (Постановление КС от 20.07 1999 г. № 12-П), он, в общем-то, отражается. Но важно не то, что КС в данном случае разрешил, а важно, что КС посчитал в принципе допустимым для пределов законодательного регулирования. В Постановлении КС мы увидели те пределы, те вопросы, которые могут затрагиваться в законе? Там есть описание того, что в рамках управления государственным имуществом может делать законодатель, также как и в любой другой сфере. Законодатель может регламентировать порядок, условия, процедуры управления собственностью, он может устанавливать рамки, может устанавливать правила для деятельности исполнительной власти. Он не может сам реализовывать исполнительно-распорядительные полномочия, это будет противоречить принципу разделения властей. А устанавливать условия и механизм реализации он может.
Может ли, например, законодатель установить границы, в которых Правительство может создавать ГУПы? Конечно, да. Может задать экономические параметры управления собственностью или финансовой политики Правительства? Да. Потому что это внешние рамки, которые не касаются конкретного решения. Степень этой внешнести и нормативности, она может быть разной, иногда определение коридора разницы между продажной и покупной ценой валюты для частных банков, вот то, что может, например, сделать в законе законодатель. Теоретически он может сделать что-то подобное и для ЦБ. В некоторых ситуациях установление подобных правил будет очень непосредственно воздействием, потому что оно может быть принято на злобу дня в конкретной ситуации и на конкретную ситуацию реально повлиять. Но это не исключает права вводить общие критерии, общие принципы, общие требования и механизмы, процедуры. Вот о чем задача на самом деле.
Соответственно, то, что касается примера с Французской республикой, то во Франции эта идея может быть более конкретно закреплена в Конституции, она более четко организована в конституционных положениях, где сказано, какие именно и только принципиальные вещи могут регулироваться законом. Это особенности Конституции Франции.
Раз уж затронули тему, в общем-то, как представляется Белову, КС в данном случае говорил о некой форме контроля за принятием решений, имеющих особую значимость. Передача решения Правительства законодательному органу свидетельствует о некой форме контроля представительного законодательного органа за исполнительной деятельностью Правительства. Все равно, реальную передачу имущества будет осуществлять Правительство, действия все равно будет осуществлять Правительство, но законодатель ставит под особый контроль эту деятельность Правительства, считая, что такие решения должны приниматься именно представительным органом, что защитит от, условно говоря, растраты имущества. Правительство, например, может принимать решение о передаче какого-то объекта, исходя из политических соображений, например, а представительный орган будет более взвешенно подходить к вопросу о том, можно ли осуществить передачу. Белову кажется, что КС писал, скорее, об этом.
Задача 2
19 апреля 2002 г. Государственная Дума РФ приняла в третьем чтении проект Федерального закона «О временном запрете на клонирование человека». Выступая перед журналистами, лидер фракции КПРФ в Государственной Думе Г. А. Зюганов заявил, что его фракция намерена обжаловать постановление Государственной Думы о принятии закона в третьем чтении в связи с нарушением процедуры его принятия.
Каким образом оформляется принятие закона палатой парламента? Какое место в правовой системе Российской Федерации занимает постановление Государственной Думы РФ о принятии закона? Может ли оно быть предметом обжалования? Мотивируйте ответ.
Третье чтение прошло, закон еще не прошел все стадии окончательно. Он еще не стал принятым законом.
Когда закончилось первое чтение, после принимается Постановление ГД о принятии закона в первом чтении, после принятии во втором – Постановление о принятии во втором, после принятия в третьем – Постановление о принятии в третьем чтении. Это документ, который оформляет определенную стадию прохождения процедуры.
И вопрос: может ли Постановление быть обжаловано в КС? В Конституции и в законе сказано, что акты палат ФС могут быть обжалованы в КС. Может ли этот акт быть обжалован? Являются ли именно эти акты нормативными?
Главный признак нормативного акта – то, что он направлен на установление, изменение или прекращение действия правовой нормы. Постановления о принятии закона в 3 чтении направлены на установление правовых норм? Нет, они не устанавливают норм, потому что норма устанавливается законом. Закон – результат целого набора правовых актов, в т.ч. тот, который в данном случае мы рассматриваем, а именно решение ГД об одобрении закона в целом, т.е. законопроекта, который после этого решения становится законом. Терминологически уже после 3 чтения в ГД – это закона.
А эти акты направлены на итоговый результат законодательного процесса, но они носят промежуточный характер, т.е. их действие не непосредственно связано с установлением правовой нормы, а ограничивается сферой законодательного процесса и теми правовыми последствиями, которые там возникают.
Задача 3
В ходе переговоров с Международным банком реконструкции и развития о предоставлении Российской Федерации крупного кредита со стороны Банка было выдвинуто условие о предоставлении Федеральному Собранию возможности контролировать условия и порядок управления государственной собственностью Российской Федерации, в том числе участие Российской Федерации в торгах на фондовых биржах, вложение средств в ценные бумаги и т. д. Российская сторона заявила, что такое условие не может быть выполнено ввиду противоречия Конституции РФ. Конституция наделяет Федеральное Собрание статусом законодательного органа и предоставляет ему лишь некоторые контрольные полномочия по проверке исполнения органами исполнительной власти принятого парламентом бюджета. Предоставление Федеральному Собранию дополнительных контрольных полномочий противоречило бы конституционным принципам построения системы органов государственной власти.
Каково место Федерального Собрания в системе федеральных органов государственной власти? Каковы функции парламента в демократическом государстве? Возможно ли выполнение условия Международного банка?
Контроль предполагает, что есть некая независимость. Один орган контролирует другой, если тот, который контролируют имеет самостоятельные полномочия по принятию каких-то решений. И можно осуществлять контроль за принятием этих решений. Если есть отношения подчинения, значит, отношений контроля быть не может. Контроль в рамках подчинения осуществляется, но это не то.
Контрольные функции должны быть переданы другому органу – независимому.
Например, Счетная палата действует от имени ФС. Значит, те полномочия, которые осуществляет Счетная палата могут считаться полномочиями, реализуемыми законодательной ветвью власти (ФС). В Конституции сказано, что Председателя и половину аудиторов формирует ГД, вторую половину заместители Председателя СФ. В законе добавляется «по предложению Президента». Президент к исполнительной власти формально не относится, соответственно, предполагается, что в данном случае речь идет об органе законодательной власти, органе, который используется как инструмент контроля.
Если оценить полномочия Счетной палаты в части условий контроля за условиями порядка управления государственной собственностью, то те полномочия, которые МБРР требует предоставить ФС, Счетной палате предоставлены? Чем занимается Счетная палата? Контроль за исполнением бюджета, можно через контроль за исполнением бюджета контролировать и то, что перечисляет МБРР? Если это торги, значит, это доход бюджета, или расходы, опять же из бюджета. Вся финансовая деятельность, которую осуществляют органы государственной власти, она связана с доходами и расходами из государственного бюджета, следовательно, она так или иначе подпадает под предмет контроля Счетной палаты.
Конечно, не полностью торги на фондовой бирже, вложения средств в ценные бумаги охватываются полномочиями Счетной палаты, но по большей части охватываются. Если что-то не охватывается, что в любом случае это с конституционной т.з. не может рассматриваться как нарушение принципа разделения властей. С конституционной т.з. нет никаких препятствий для предоставления ФС полномочий по осуществлению контроля.
Задача 4
Председатель Правительства РФ направил в Государственную Думу РФ отказ отвечать на парламентский запрос относительно хода реформы жилищно-коммунального хозяйства. Основания для отказа были приведены следующие. Во-первых, запрос был адресован не в Правительство РФ, а Председателю Правительства РФ лично. Во-вторых, парламентские запросы могут посылаться только по предметам ведения Федерального Собрания, т. е. исключительно по вопросам исполнения федеральных законов. Наконец, в-третьих, запрос был принят по инициативе отдельных депутатов, тогда как выносить его на рассмотрение палаты может только комитет, причем профильный по рассматриваемому вопросу.
На заседании Государственной Думы РФ, где был оглашен ответ Председателя Правительства, было принято решение повторно направить тот же запрос в Правительство и одновременно обратиться в Верховный Суд РФ с требованием отправить Правительство в отставку в связи с нарушением требований Федерального закона. Кроме того, депутаты потребовали, чтобы глава кабинета министров лично выступил перед ними.
Кому может быть адресован парламентский и кому депутатский запрос. В каком порядке они направляются и каковы требования закона относительно ответа на них? Какова ответственность за неисполнение требования закона (в т. ч. уголовная) и каковы условия ее наступления? Каким образом может быть применена такая мера ответственности, как отставка Правительства и какова ее процедура? Дайте правовую оценку позициям сторон.
Решение:
Ответственность ст. 41! КоАП ст. 17.1, УК РФ. В регламенте правительства написано: ФОИВ отвечает на депутатские запросы по решению правительства. В первый год полномочий ГД РФ распустить нельзя. Смотри ФЗ о статусе члена совета федерации и статусе депутата гос думы статья 7, ст 13, ст 14, ст 15
Речь идет о проблеме того, зачем ФС та информация, получение которой гарантируется разными законодательными актами. Законом «О статусе депутата», законом «О парламентском расследовании».
Вопрос: можно ли считать запрос информации формой контроля, и что дальше с этой информацией может сделать ФС?
В данном случае речь идет о решении, которое носит юридический характер – решение о привлечении к ответственности. Зачем такая информация ФС?
Это определенная оценка общественности, оценка общественного мнения, оценка тех социальных групп, которые представлены в парламенте. Соответственно, это оценка та, которую дает в каком-то смысле общество, парламент обеспечивает гласность, парламент обеспечивает информирование общества о каких-то сложных проблемах, в частности, связанных с правоприменительной практикой. Но, естественно, парламент не может заменять при этом органы исполнительной власти, естественно, парламент остается при этом в пределах своих полномочий, но его полномочия в данном случае по сути означают именно, как раз, придание гласности, придание широкой огласке тех обстоятельств, которые ГД получает. Собственно, и всё. Само по себе придание огласке уже есть цель. Главный принцип деятельности парламента – это публичность, это стремление, как раз, то, что исполнительная власть хотела бы сохранить в тайне от общества, это из исполнительной власти «вытащить» и обществу продемонстрировать. Дальше уже общество само должно делать выводы относительно того, за кого голосовать на следующих выборах.
Задача 5
При принятии Федерального закона, учреждающего должность Государственного Секретаря Российской Федерации (органа, осуществляющего регистрацию нормативных и ненормативных актов и обеспечивающего контроль за их законностью, в том числе судебное обжалование), возник спор между Государственной Думой и Советом Федерации. Предметом спора стала процедура назначения Государственного Секретаря РФ.
Государственная Дума утверждала, что деятельность Государственного Секретаря РФ не связана напрямую с вопросами федеративного устройства и не затрагивает напрямую права и интересы субъектов РФ. Поэтому наделять верхнюю палату правом назначения на новую должность нет никаких оснований.
Совет Федерации, возражая, указывал, что правом назначения Государственного Секретаря не должна обладать и Государственная Дума, поскольку на ее решения значительное влияние оказывают политические партии, тогда как на назначение Государственного Секретаря (так же, как на назначение Генерального прокурора РФ и судей Высших судов РФ) не должны оказывать воздействие политические мотивы.
Дайте оценку доводам сторон. Какова цель создания двух палат парламента? Какие принципы положены в основу разграничения предметов ведения между палатами Федерального Собрания в Конституции РФ?
Решение
Избрание Государственного секретаря не требует политических влияний. При формировании верхней палаты соблюдается принцип политической независимости этой палаты. Нижняя палата создается на партийной основе. Председатель ЦБ и Правительства реализуют политику партии. Существование Государственного секретаря отнимает часть полномочий у Генерального прокурора. Таким образом, Секретарь должен назначаться Советом Федерации.
Задача 6
Обжалуя в Конституционном Суде РФ один из Федеральных законов в связи с нарушением порядка его принятия, заявитель (губернатор Томской области) одновременно поставил перед судом вопрос о конституционности отдельных положений регламента Государственной Думы РФ. Согласно одному из этих положений депутат Государственной Думы РФ, отсутствующий на заседании палаты, вправе выдать доверенность на голосование от его имени своему коллеге-депутату. Согласно другому, при проведении заседания Государственной Думы РФ установлен кворум — большинство от общего числа депутатов, который обычно устанавливается в количестве 226 депутатов. По мнению заявителя, каждый депутат должен лично участвовать в заседаниях палаты. Заранее сформировать свою позицию по рассматриваемому вопросу депутат не в состоянии, иначе не нужна процедура обсуждения. Кроме того, избиратели делегировали для участия в законодательной деятельности конкретную личность.
В отношении кворума заявитель высказал позицию, что под общим числом депутатов следует понимать не установленное Конституцией РФ число 450 депутатов, а лишь тех, кто реально сохраняет полномочия к моменту заседания. Кроме того, кворум, учитывая обязательное участие депутатов, должен быть установлен в количестве не менее чем 9/10 от общего числа депутатов. Только такие правила могут обеспечить реальное представительство и обоснованность принимаемых решений.
Какое решение следует принять Конституционному Суду РФ? Является ли противоречием закона Конституции по порядку его принятия применение в ходе обсуждения регламента, не соответствующего Конституции РФ (либо несоблюдение требований регламента)?
Решение.
Есть один общий теоретический вопрос: 1) если нарушается регламент, можно ли это считать нарушением Конституции? 2) Можно ли считать, что правильное применение регламента, не соответствующего Конституции – это нарушение Конституции? 3) Можно ли проверять регламент на соответствие Конституции?
Про представительность есть вопросы, но мы потом о них поговорим.
3) Нормативные Постановлении ГД КС проверять может, регламент – нормативное постановление, проверять регламент на соответствие Конституции можно.
2) Если речь идет о применении регламента, не соответствующего Конституции, последующее признание его неконституционным не влечет отмену, признание неконституционными всех актов, принятых на основании этого акта, если речь идет о процедуре. На момент применения регламент Конституции соответствовал, по крайней мере, было неизвестно о том, что не соответствовал. Значит, все было в порядке.
1) Речь идет о том, что есть регламент и есть Конституция. В определенной части конституционные положения воспроизводятся регламентом, в этом смысле можно говорить о двойном нарушении – нарушении регламента и Конституции. Но многие регламентные нормы установлены только регламентом и из Конституции никак не вытекают, их нарушение не будет считаться нарушением конституционных требований.
Касаемо представительного характера, кворума и т.д. Есть Постановление КС 1999 года № 12-П.
В начале 2000-х гг. принималось около 200 законов в год, в середине 2000-х гг. около 300, сейчас около 400, иногда переваливает за 400. Когда менялся Председатель ГД, он отчитывался о проделанной работе и говорил, что мы повысили количество принимаемых законов – это повышение эффективности работы ГД. Вся законодательная деятельность так и воспринимается.
Механизм представительной власти с т.з. теории требует многих допущений. В теории считается, что парламент представляет все население государства, не только тех, кто пришел на выборы. Причем всех граждан представляет не конкретная партия, а представляет каждый депутат все население. В этом идея представительной демократии. Хотя и структурируются по политическим партиям, но юридически мы не можем исходить из того, что каких-то граждан представляют, а каких-то не представляют депутаты ГД. Предполагается, что представлены все. Соответственно, представлены таким образом, что количество по большому счету значение не имеет, 226 ничем неоправданно, это никак не более обоснованно, чем 100, 50 или 400. Нет абсолютно никакой разницы. Это некое свойственное многим людям придание большого значения цифрам. С т.з. теории представительного правления абсолютно несущественно, будет их там 227 или 50.
Как в реальности, очевидцы свидетельствуют, что в ГД присутствует около 50 человек, у которых по пачке ключей для голосования. Соответственно, они голосуют так, как решили руководители фракции. Только отдельные вещи, которые вызывают оживление – на них приходят депутаты в нужном количестве. А в реальности, в лучшем случае хотя бы 50 человек к началу заседания собирается, потом все разбегаются. Кворум – условность. Каждый депутат в отдельности – представитель всего народа (в теории это так).
Количество не переходит в качество – это главная идея, которую Белов хотел бы донести.
Задача 7
Фракция КПРФ в Государственной Думе разработала и вынесла на рассмотрение в порядке законодательной инициативы альтернативный проект федерального бюджета. В заключении по этому законопроекту, данном Правовым управлением аппарата Государственной Думы, было указано, что конституционных препятствий к рассмотрению проекта бюджета нет. Статья 114 Конституции РФ устанавливает обязанность Правительства разработать проект бюджета и представить его на рассмотрение Государственной Думы. Порядок осуществления этих действий регламентирован действующим законодательством, в частности, Бюджетным кодексом РФ. Однако нигде не содержится запрета на разработку и внесение альтернативного проекта бюджета. Конституция РФ не устанавливает исключительной законодательной инициативы по данному вопросу Правительства РФ. Заключение Правительства, если строго следовать формулировке ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, не требуется. Однако оно получено; его отрицательный характер не препятствует рассмотрению проекта.
В чем особенности стадии законодательного процесса — законодательной инициативы? Каковы субъекты, условия и порядок реализации права законодательной инициативы? Дайте оценку заключения Правового управления аппарата Государственной Думы.
Решение.
Законодательного процесс имеет свои особенности, прежде всего, что непосредственно урегулирован К РФ. Круг субъектов законодательной инциативы строго определен, а в самом законодательном процессе участвуют органы всех ветвей власти при ведущей роли Государственной Думы. Законодательная инициатива это право уполномоченных субъектов официально поставить вопрос об издании, изменении или отмене закона.
Проект федерального бюждета хотя и несколько особенный (постановление КС РФ 2004 9-П), принимается в форме ФЗ и имеет прямое действие на всей територии РФ, поскольку он обеспечивает деятельность публичной власти и осуществление ее функций — самостоятельная сфера регулирования. Принимается на один финансовый год, и только на этот срок определяет доходы и расходы государства, суммы поступающие из определенных источников, и суммы, подлежащие расходованию на определенные цели. Разрабатывается исключительно Правительством, подлежит внеочередному рассмотрению, и предусматривается не в трех, как для ФЗ, а в четырех чтениях (Регламент ГД), подлежит обязательному рассмотрению в СФ РФ. Обеспечение его тоже возложено на Правительство РФ.
В данной задаче указано, что фракция КПРФ в ГД разработала и вынесла на рассмотрение в порядке законодательной инициативы альтернативный проект федерального бюджета, то есть в принципе субъектами законодательной инициативы. Это их право, но если смотреть на то что разработка бюджета относиться к исключительному осуществлению Правительством и далее его исполнение, то это является полномочием Правительства. К РФ не устанавливает исключительно законодательной инциативы по данному вопросу Правительства РФ, однако из Постановления КС РФ от 2004 9-П следует, что федеральный бюджет это особый акт, особая форма принятия, срок действия, его реализация, кроме того его выполнение контролируется Счетной палатой, созданной ФС РФ, то можно предположить, что и из этого вытекает и исключительное право законодательной инициативы Правительства РФ.
Ответ.
Принятие закона состоит из последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с Конституцией порядком. Нарушение конституционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс. Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного процесса КС РФ.
В РФ законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:
Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение;
Рассмотрение законопроектов и принятие законов ГД;
Рассмотрение СФ законов, принятых ГД;
Рассмотрение законов согласительной комиссии при возникновении разногласий;
Повторное рассмотрение ГД законов, отклоненных СФ;
Повторное рассмотрение ГД законов, отклоненных Президентом РФ;
Подписание и обнародование законов президентом РФ.
Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательным. Так, повторное рассмотрение закона в ГД возможно только в случае неодобрения этого закона СФ или отклонения Президентом РФ, то же самое – в отношении повторного рассмотрения закона в СФ и создания двухпалатной согласительной комиссии. Однако Конституция РФ и регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах ФКЗ (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т.е. без возможности вето Президента).