Теоретические основы управления земельными ресурсами и объектами недвижимости

Управление земельными ресурсами охватывает весь спектр об­щественных отношений — от социального до экономического, пра­вового, экологического и других видов управления. Поэтому управление земельными ресурсами— сложноорганизованная система. Его осуществляют многими методами и средства­ми, и оно является предметом изучения многих наук и включает следующие аспекты:

политический, обеспечивающий выполнение социально-полити­ческих, экономических и экологических задач государства по раци­ональному использованию земельных ресурсов;

административно-управленческий, связанный с формированием системы государственных и муниципальных органов управления зе­мельными ресурсами, разграничением их компетенций, организа­цией выполнения ими взаимосогласованных функций;

правовой, обеспечивающий рациональное использование и охрану земли на основании правовых норм, закрепленных в законодатель­ных актах;

научный, связанный с разработкой научно обоснованных рекомен­даций по управлению земельными ресурсами с учетом достижений научно-технического прогресса;

экономический, определяющий условия эффективного использо­вания земель;

внедренческий, связанный с разработкой и осуществлением эконо­мических, социальных и иных рычагов, стимулов и мероприятий по рациональному использованию и охране земель.

Управ­ление земельными ресурсами — это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земель­ные ресурсы. Основу системы управления земельными ресурсами составляют объект, субъект, предмет, цель, задачи и функции управления.

Объектом управления является весь земельный фонд Российской Федерации, ее субъектов, административного района, города и дру­гих муниципальных образований, земельные участки отдельных субъектов земельных отношений, отличающиеся по виду использо­вания, правовому статусу, а также земельные участки общего поль­зования.

Субъекты управления подразделяют на субъекты, осуществляю­щие государственное, местное и внутрихозяйственное управление, начиная от государства как субъекта земельных отношений и завер­шая конкретным юридическим лицом или гражданином.

Государственное управление может быть подразделено на общее и ведомственное (отраслевое) управление (рис. 2.). Общее государственное управление осуществляют государствен­ные органы общей и специальной компетенции, и оно имеет терри­ториальный характер. Оно распространяется на все земли в пределах определенной территории (РФ в целом, области, административные районы, города) независимо от категории земель и субъектов права на земельный участок. Ведомственное (отраслевое) управление землями, осуществляемое министерствами, комитетами, федеральными службами, строится по принципу подведомственности предприятий, организаций, которым предоставлены земли. Этот вид управления не зависит от террито­риального размещения ведомственных земель. Особенность ведом­ственного управления — некомпактное расположение земельных ре­сурсов конкретного министерства, госкомитета или федеральной службы (например, Министерство природных ресурсов РФ). Местное управление возложено на органы самоуправления, и оно может быть как общим, так и специальным.

Местное (муниципальное) управление предусматривают на терри­тории муниципальных образований (административные районы, города и иные поселения, сельские округа) в пределах законода­тельных норм. Внутрихозяйственное управление землями осуществляют сами собственники, владельцы и пользователи земельными участками.

Рис. 2. Виды управления земельными ресурсами

Предметом управления являются процессы организации использо­вания земли, которая в пределах определенной территории обеспе­чивает все многообразие потребностей его жителей. Многообразие потребностей приводит к многообразию способов использования зе­мель, подлежащих управлению.

Основная цель управления земельными ресурсами — обеспечение потребностей общества, удовлетворяемых на основе использования свойств земли. Цель отражает перспективное состояние земельных ресурсов и процесса их использования. Основная цель достигается путем постановки частных целей управления земельными ресурсами таких как рациональное, эффективное использование и охрана земель, которые обеспечивают охрану прав государства, муниципальных образований, юридических лиц и граждан на землю, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование и развитие земельного рынка.

Основным задачам государственного управления земельными ре­сурсами можно отнести:

-наделение органов управления политическими и организационно-регламентирующими функциями, обеспечивающими эффек­тивное развитие общества;

-обеспечение взаимосогласованности решений органов государ­ственного управления;

-регулирование государственными актами финансовой и приро­доохранной деятельности субъектов земельных отношений;

-обеспечение социально-правовой защиты субъектов земельных отношений;

-формирование благоприятных условий для предпринимательства и прогрессивного развития общества;

-улучшение использования и охраны земельных ресурсов;

-создание правовых, экономических и организационных предпо­сылок для различных форм хозяйствования на земле и др.

В процессе управления земельными ресурсами вышеуказанные задачи реализуются через конкретные мероприятия или функции. Управление земельными ресурсами также — это совокупность функ­ций системы управления, направленная на рациональное исполь­зование земельных ресурсов. Следует учитывать, что управляют земельными ресурсами по двум направлениям: прямому и опосредованному.

Систему прямого управления земельными ресурсами подразделяют на следующие виды функций:

на общие функции, включающие планирование, организацию, координацию, регулирование, распоряжение, учет и контроль. При осуществлении этих функций происходят распоряжение тру­довыми, материальными и денежными ресурсами, оперативное управление землеустроительным и земельно-кадастровым произ­водством;

специальные, обеспечивающие организационное воздействие на специальные стороны деятельности предприятий (технологическая подготовка и т. д.);

вспомогательные, включающие обслуживающие процессы обще­го и специального управления (делопроизводство, хозяйственное обслуживание, охрана).

При опосредованном управлении к числу функций относятся: изу­чение земельных отношений, состояния земельного законодательства и их мониторинг; разработка и принятие законодательных актов (за­конов, решений, постановлений) и нормативов использования земли; реализация мероприятий по изменению системы землепользования, предусмотренных в законодательных актах; совершенствование землепользования, зонирования территории, нормирования использо­вания земли; государственный контроль за соблюдением земельного законодательства; разрешение земельных споров, связанных с введением и функционированием земельного законодательства и нор­мативов использования земли.

Управленческие решения по управлению земельными ресурсами это решения, принимаемые в процессе управления земельными ресурсами. Основные этапы принятия решения по управлению земельными ресурсами следующие:

-постановка задачи;

-поиск информации;

-определение условий объекта управления и связанных с ним структур;

-определение круга пользователей;

-определение запросов землепользователей;

-исследование поведения потребителей предполагаемого управленческого решения и действия;

-накопление, систематизация и анализ данных об объекте управления;

-расчет возможной эффективности;

-осуществление пилот-проекта;

-расчет фактической эффективности или ее моделирование;

-выбор варианта и принятие управленческого решения.

Определяющим этапом является — постановка задачи и принятие управлен­ского решения. Реализуют управленческие решения с помощью директивного, правового, эконо­мического методов. При УЗР необходимо применять все методы на каждом терри­ториальном уровне.

Административный (директивный) метод связан с принятием и реализацией непосредственных управленческих решений-директив. Этот метод основан на реализации государством своих функций по управлению, отраженных в законодательстве. Это акты прямого действия: изъятие, отвод, зонирование, мероприятия по изучению земель и их реализация.

Правовой метод проявляется при опосредованном управлении, когда создаваемое законодательство и нормативы использования земель вынуждают субъектов земельных отношений принимать нужные государству решения.

Экономический метод предполагает создание экономических сти­мулов и показателей, обеспечивающих реализацию государствен­ной политики в области землепользования.

Принципы управления земельными ресурсами можно разделить на общие и частные. К общим принципам относят:

1) Приоритет государственного управления зе­мельными ресурсами.

2) Дифференцированный подход к управлению землями разных категорий и регионов.

3) Принцип рационального использования зе­мель.

4) Единство управления земельными ресурсами и управления территориями.

5) Организационная согласованность использо­вания земель и управления территориями.

6) Систематическое совершенствование функций и методов управления земельными ресурсами.

7) Экономически эффективное сочетание госу­дарственного, регионального и муниципального управления земельными ресурсами.

8) Разграничение функций по управлению ре­сурсами между органами исполнительной и пред­ставительной власти одного административно-тер­риториального уровня.

9) Разделение функций между различными ве­домствами на федеральном, региональном и му­ниципальном уровнях.

10) Правовая обеспеченность управления зе­мельными ресурсами земельных отношений

11) Принцип организационного и экономически рационального соотношения централизации и де­централизации.

К частным принципам управления земельными ресурсами мож­но отнести:

1. Принцип организационной, финансовой и кадровой обеспеченнос­ти системы управления земельными ресурсами, который подразумевает

наличие специальных органов управления земельными ресур­сами с оптимальной численностью и финансированием, особенно для муниципального уровня, проводящих основной объем работ по управлению земельными ресурсами. Это обеспечит качественное проведение работ определенных видов на конкретных территориях, и которых заинтересовано государство.

2. Принцип управляемости предполагает рациональное соотноше­ние управленческих и управляемых структур, их штатной числен­ности, рациональную степень загрузки структур, принимающих ре­шения и обеспечивающих их выполнение.

3. Принцип соответствия субъекта и объекта заключается в том, что структура субъекта управления должна формироваться, исходя из особенностей земельных ресурсов (страны, региона, города и т.д.) как объекта управления. Состав органов управления, взаимосвязь между ними определяются спецификой функционирования как от­дельных структур звеньев управления, так и системы в целом.

4. Принцип изменяемости — способность органов управления зе­мельными ресурсами на основе требований гибкости и адаптивнос­ти учитывать изменения внешних и внутренних экономических, со­циальных, правовых и иных условий.

5. Принцип специализации — формирование структуры и органов управления должно обеспечить технологическое разделение про­цессов управления при одновременном сокращении числа уровней управления и объединения управленческих работ с повторяющими­ся операциями, однородностью приемов и методов их выполнения (плановые, бухгалтерские, учетные и т.д.).

6. Принцип иерархичности предполагает необходимость создания структуры управления с учетом обязательности выполнения реше­ний и постановлений вышестоящих структур нижестоящими орга­нами.

7. Принцип экономичности заключается в том, что планируемый эффект должен достигаться при минимально возможных затратах на управленческий аппарат, экономном использовании трудовых, материальных и финансовых ресурсов производства

В системе управления земельными ресурсами важную роль играет государственный кадастр недвижимости (ГКН). Обеспечение решений общегосударственных и региональных задач системой сведений ГЗН позволяет осуществлять ряд важных действий в следующих областях:

1. В области правовых отношений - обеспечение государственной регистрации прав на землю и сделок с ними, формированиеуверенности собственников, владельцев, пользователей в своих правах на земельные участки и иную недвижимость, разграничение прав собственности на земельные участки между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации.

2. В области экономики — обеспечение поступлений земельных платежей в бюджет территорий и расширение налогооблагаемой базы, проведение массовой кадастровой оценки земель, информационная поддержка рыночного оборота земли, совершенст­вование механизма налогообложения земли и иной недвижимости пу­тем установления зависимости платежей от рыночной стоимости и доходности используемых земельных участков и объектов недвижи­мости, уменьшение количества субъектов земельных отношений, пользующихся незаконными или необоснованными льготами; увели­чение стоимости основных фондов предприятий, защита их от инфля­ции.

3. В области формирования рынков недвижимости, акций, обли­гаций и иных ценных бумаг — создание необходимых условий для функционирования рынка недвижимости; управление недвижимым имуществом, находящимся в государственной и муниципальной соб­ственности; совершенствование процедур закрепления прав на зани­маемые строениями участки, обеспечение введения и обращения на фондовом рынке государственных и муниципальных земельных цен­ных бумаг (земельных векселей, облигаций, закладных обязательств и др.

4. В области развития банковского сектора и страхования —

обеспечение развития ипотечного кредитования под залог земельных участков, зданий, домов, квартир и иной недвижимости, страхование прав собственности (титулов) на недвижимость, саморегулирование механизмов взаимодействия банков, оценщиков, риэлтеров, страхов­щиков и иных участников рынка земли и иной недвижимости, на ос­нове предоставления юридически значимой информации из ГКН.

5. В области инвестиционной политики — создание благоприят­ных условий для привлечения прямых инвестиций, включая ино­странный капитал, а также использование ипотечного кредитования как одного из источников финансирования инвестиционных проектов;

6. В области жилищной политики и реформирования жилищно-коммунального хозяйства — обоснование дифференциации ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения, под­держка создания и функционирования товариществ собственников

жилья (кондоминиумов), а также передаче прав собственности на объ­екты ведомственного жилищного фонда в муниципальную собствен­ность.

7. В области использования земель и управления земельными ре­сурсами — предоставление полной и достоверной информации для планирования и управления земельными ресурсами территорий на ба­зе данных количественного и качественного учета земель; обеспече­ние межведомственного взаимодействия при формировании объектов недвижимости; проведение государственного контроля и мониторинга за состоянием и использованием земель, мониторинг за состоянием, использованием земель; обеспечение территориально-экономического планирования и функционального зонирования регионов, уточнение генеральных планов их развития, создание механизма изъятия (выку­па) земель для государственных и муниципальных нужд.

8. В области информационных услуг — предоставление законода­тельным и исполнительным структурам, судам, банкам, любым юри­дическим и физическим лицам достоверной земельно-кадастровой информации, признанными государством достоверными сведениями об объектах учета, информационное обеспечение геодезических, проектно-изыскательных и других работ, а также информационная под­держка других ведомственных реестров и кадастров.

9. В области обеспечения устойчивости землепользования — обеспечение устойчивости прав субъектов земельных отношений на данный участок, устойчивости его хозяйственного использования, территориальной (пространственной), экономической и экологиче­ской устойчивости.

10. В области социальной политики — создание новых рабочих мест, развитие социальной и культурно-бытовой инфраструктуры, развитие туризма, вывод производственных объектов из центров го­родов, формирование новых социальных слоев.