Модели организации муниципального аппатара

1. «Сильный Совет – слабый мэр». Совет формируется населением непосредственно. Глава муниципального образования избирается советом и может быть снят с должности депутатами. Достоинствами модели называют: высокая степень участия членов совета в муниципальном управлении, хозяйственных делах, кадровых вопросах, что позволяет представить и учесть разные точек зрения, интересы различных социальных групп местного сообщества; действенный контроль за чиновниками; близость управления к избирателям. Недостатки организации муниципального аппарата по этому варианту: излишняя вовлеченность совета в хозяйственные дела, текущее оперативное управление; не отвечает специфику управленческого процесса в крупных муниципалитетах, но вполне пригодно для муниципалитета функционирующего преимущественно на основе добрососедских отношений.

2. «Сильный мэр – слабый Совет». И совет и мэр избираются населением непосредственно. Это предопределяет взаимоотношения главы муниципального образования с Советом депутатов. Мэр сам решает большинство текущих управленческих вопросов, имеет право отлагательного вето на решения представительного органа. Вето преодолевается квалифицированным большинством депутатского корпуса. Положительные черты этой модели структуры органов местного самоуправления: концентрация исполнительной власти, что способствует оперативности принятия решений; концентрация ответственности; ярко выраженное исполнительское лидерство; приспособленность к условиям управленческим процесса большого города с неоднородным населением, сложность управления которым диктует необходимость концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Негативные черты модели: перегруженность мэра, который должен быть и сильным политиком и хозяйственником-администратором одновременно; потенциальная опасность конфронтации между мэром и Советом депутатов.

3. «Совет – управляющий». Совет депутатов избирается населением непосредственно. А местную администрацию возглавляет руководитель местной администрации, назначенный по контракту на конкурсной основе, то есть профессиональный управляющий, менеджер. Впервые идея данной системы была сформулирована в 1899 году в реакционной статье журнала «Муниципалитеты Калифорнии» ее главным редактором Х. Мейсоном. Практическое воплощение получила в 1908 году Стаунтон, штат Виргиния. Модель «Совет – управляющий» представляет собой распространение цивилистических институтов на публичное управление. Основана данная модель на теории кооперативно-корпоративных начал, в которой муниципальное образование рассматривается как специфический хозяйствующих, но публичный субъект права. Указанная структура органов муниципалитета копирует систему управления акционерным обществом. Совет депутатов является прообразом своеобразного совета директоров акционерного общества, который определяет основные направления политики. Сами акционеры-сособственники, не являющиеся специалистами в хозяйственной деятельности, нанимают профессионала, политически нейтральную фигуру, администратора. Основная цель модели – построить управление таким образом как функционирует эффективная корпорация частного права, отделив при этом политику от администрации.

Положительные черты модели: снижение коррупционности в управлении; повышение эффективности управления, поскольку исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется специалистом, обладающим необходимыми познаниями (в области управления, бизнеса, финансов) и опытом. Недостатки варианта «Совет-управляющий»: не способность к решению сложных, этнических, расовые, социальные проблемы и задачи. Модель подходит для небольших муниципалитетов с относительно гомогенным населением.

4. «Совет – система комитетов». Представительный орган формируется населением на муниципальных выборах, и он же осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность. Создаваемые в структуре Совета депутатов профильные комитеты выполняют роль отраслевых исполнительных органов. Достоинства модели «Совет – система комитетов» состоят в: отсутствии управленческих и организационных потерь, связанных с разграничением полномочий, разделением властей, снижение расходов на администрирование. Негативные черты проявляются в конкуренции между комитетами; отсутствии контроля за исполнительной деятельностью; не профессиональности управления, осуществляемого депутатами; отсутствие единого координационного центра и эффективного сотрудничества между отделами.

62 Структура органов МСУ по ФЗ-131.:основные модели и дополнительные варианты

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

63 Представительный орган муниципального образования. понятие и функции

Представительный орган муниципального образования – это выборный, коллегиальный, состоящий из депутатов орган местного самоуправления, выполняющий нормотворческую, представительскую, финансово-бюджетную, контрольную и избирательную функции в системе муниципальной власти.

Нормотворческая функция представительного органа муниципального образования заключается в принятии нормативных муниципальных правовых актов, то есть общеобязательных решений по вопросам местного значения, устава муниципального образования.

Финансово-бюджетная функция представительного органа муниципального образования состоит из совокупности полномочий по утверждению местного бюджета, принятию отчета об исполнении бюджета; по назначению, проведению публичных слушаний по проекту бюджета, отчету об исполнении бюджета; по установление местных налогов и сборов; созданию счетной (контрольно-счетной) палаты муниципального образования, включая утверждение планов финансово-контрольных мероприятий палаты на год и иной период.

Контрольная функция представительного органа муниципального образования реализуется посредством контроля за деятельность главы муниципального образования, главы местной администрации, структурных ее подразделений, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, утверждение структуры местной администрации.

«Избирательная» функция представительного органа муниципального образования охватывает действия по формированию иных муниципальных органов, назначение должностных лиц, а также участие в их формировании.

64 Принципы организации и деятельности представительного органа муниципального образования

- обязательность включения представительного органа в структуру органов местного самоуправления. Единственный случаем допускаемого законодателем отсутствия этого элемента в структуре муниципального аппарата, является замена его сходом граждан в поселениях, где численность избирателей менее 100 человек. В настоящее время в Красноярском крае насчитывается девять таких муниципальных образований. Все полномочия представительного органа в них осуществляет сход;

- представительностьсостава депутатского корпуса. Законодатель устанавливает, что представительный орган вправе приступить к работе при наличии избранными в его состав не менее 2/3 депутатов от общего установленного числа представительного органа. При этом правомочным является заседание, если на нем присутствует не менее половины депутатского корпуса. Требование представительности жителей всей территории муниципалитета реализуется также через установление нормы, согласно которой от одного поселения в районный Совет депутатов не может быть избрано более 2/5 депутатов, от общего установленного числа депутатского корпуса. Количество депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования с соблюдением минимального числа, указанного в статье 35 Федерального закона №-131. Установленная в уставе численность депутатов представительного органа муниципального района, не может быть менее 15 человек. Численность депутатов внутригородской территории города федерального значения – менее 10 человек; для сельских и городских поселений в зависимости от численности населения (от 7 до 35 депутатов);

- коллегиальность принятия решений представительным органом муниципального образования.;

- периодичность и регулярность заседаний представительного органа муниципального образования. На первое заседание вновь избранный Совет депутатов должен собраться в течение 30 дней со дня избрания. Заседания представительного органа избранного в правомочном составе проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в течение трех месяцев;

- порядок деятельности представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципальное образование, собственным регламентом представительного органа в соответствии с положениями федерального законодательства;

- наименование представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с учетом исторических и иных местных традиций;

- периодичности ротации состава депутатского корпуса. Представительный орган подлежит переизбранию по окончании срока полномочий, закрепляемого уставом муниципального образования. Срок полномочий одного состава депутатского корпуса не может быть менее двух и более пяти лет;

- принцип обязательной регистрации в качестве юридического лица и функционирования в виде муниципального учреждения. Целями наделения статусом юридического лица этого органа является обеспечение материально-технической, организационной независимости от местной администрации, в том числе финансирование отдельной строкой из бюджета, обособление имущества, создание гарантий на предъявление исков в суд и проведение самостоятельной кадровой политики;

- принцип ответственности представительного органа муниципального образования. Основанием применения ответственности является, во-первых, неисполнение решения суда об отмене принятого незаконного нормативного акта. Представительный орган должен принять меры по исполнению решения суда, вступившего в силу (в 3-х месячный или иной установленный судом срок), в том числе отменить акт, его положения, признанные незаконными. Если эти действия не последовали, решение суда устанавливается факт неисполнения предыдущего решения суда. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение одного месяца (после вступления в силу решения суда о факте неисполнения решения суда) вносит законопроект о роспуске представительного органа муниципального образования в региональный парламент. Прекращение полномочий представительного органа муниципального образования происходит со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации. Вторым основанием для роспуска представительного органа муниципального образования является установленный судом факта, что избранный в правомочном составе (вновь избранный в правомочном составе) Совет депутатов не проводил правомочного заседания в течение трех месяцев подряд. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда вносит законопроект о роспуске представительного органа муниципального образования в региональный парламент;

- принцип разграничение властных полномочий представительного органа муниципального образования с местной администраций, создание системы «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях с местной администрацией, главой муниципального образования. Система сдержек и противовесов на уровне муниципального образования может включать: а) участие главы муниципального образования, главы местной администрации в правотворческой деятельности Совета депутатов (заключение главы администрации на «финансовоемкие» проекты и акты о налогах), промульгация актов Совета депутатов (подписание и опубликование) главой муниципального образования; право «вето» главы муниципального образования, являющегося главой администрации на нормативные акты Совета депутатов; б) утверждение структуры местной администрации; в) согласование персонального состава органов местной администрации (участие в формировании местной администрации и иных органов муниципалитета);
г) введение процедуры согласования актов главы администрации, затрагивающих интересы населения, с Советом депутатов; принятия положения о порядке такого согласования; д) установление Советом депутатов порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности всех органов местного самоуправления; е) отсутствие у представительного органа муниципального образования и главы местной администраций (главы муниципального образования) права на досрочное «перекрестное прекращение» полномочий друг другу; ж) отсутствие полномочий у представительного органа муниципального образования и главы местной администраций (главы муниципального образования) на «перекрестную отмену» правовых актов друг друга;

- принцип создания гарантий деятельности депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе путем введения в их статус иммунитетов и привилегий.

65 Порядок формирования представительного органа муниципального образования. Особенности формирования представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования поселения формируются исключительно путем проведения выборов населением на основе прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. Для представительных органов муниципальных районов ФЗ-131 вводит два возможных варианта определения его персонального состава. Первый, традиционный, избирательным корпусом всего муниципального района, с установлением положения о представительности в районном Совете депутатов всех частей территории района. Для того, чтобы исключить ситуации, когда наиболее многочисленное поселение района «заберет» практически все мандаты в Совете депутатов, законодатель предписывает корректировать принцип равенства избирательных округов по числу избирателей положением о том, что от одного поселения в состав районного Совета депутатов не может быть избрано более двух пятых от общего установленного числа депутатов представительного органа муниципального района. Второй способ формирования представительного районного органа может быть введен по предложению одного из поселенческих представительных органов, входящих в состав района, если эту инициативу поддержат в течение года не менее представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Тогда в уставе муниципального образования может быть закреплено, что районный Совет депутатов состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемыми представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном законом;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального района может также формироваться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Однако представительный орган и муниципального района может также формироваться из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, если такое решение в течение одного года со дя выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района

Представительный орган муниципального района. Инициатива и формирование представительного органа муниципального района в таком порядке оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также дата начала работы сформированного в соответствии с этим порядком представительного органа муниципального района. День начала работы этого органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного на муниципальных выборах.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 7 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.