Особенности общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения

Общественный контроль осуществляется населением, политическими партиями, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от имени государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в иные органы власти.

Субъектом контроля в данном случае выступают граждане муниципального образования, составляющие обособленные группы с определенными общественными (местными или социальными) интересами. Среди таких групп могут быть группы, выступающие в интересах и от имени конкретной территории (например, группы жителей внутригородских единиц, органы территориального общественного самоуправления, члены жилищно-строительных кооперативов, садово-огороднические товарищества и проч.), объединения граждан в иных сферах некоммерческого сектора (например, общественные движения, политические, религиозные, образовательные организации).

Действующее законодательство предоставляет гражданам и общественным объединениям достаточно широкий круг форм для осуществления местного самоуправления и контроля за органами местного самоуправления, их должностными лицами. Среди этих форм:

1) правотворческая инициатива граждан,

2) публичные слушания,

3) опросы граждан,

4) собрания (конференции) граждан,

5) письменные и устные обращения граждан в органы местного самоуправления,

6) наказы избирателей,

7) народное обсуждение проектов муниципальных правовых актов,

8) отчеты депутатов перед избирателями,

9) отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением,

10) митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и иные виды деятельности, не противоречащие законодательству.

Наиболее действенной формой общественного контроля является обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, в том числе оспаривание нормативных актов, принятых органами местного самоуправления.

С момента вступления в силу Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прошло уже более восьми лет. Его принятие продолжило процесс радикального реформирования системы местного самоуправления, начатый новой Конституцией России. Естественно, в первые годы действия нового закона основное внимание было приковано к проблемам формирования органов местного самоуправления. Но через столько лет давно пора уже поговорить и об их ответственности.

Вначале предстояло повсеместно, на всей территории России, создать муниципальные образования двух уровней: городские, сельские, а также муниципальные образования городских округов и муниципальных районов, были проведены выборы в муниципальные органы, избраны выборные должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, депутатский корпус, количество глав муниципальных образований многократно возросли. Нужно сказать, что среди избранных лиц оказались и случайные люди, для которых интересы и нужды населения не были приоритетными в их деятельности. Нельзя забывать и о совершения некоторыми выборными должностными лицами противоправных действий. Поэтому установление Федеральным законом ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением - мера крайне необходимая.

Какой вид публичной юридической ответственности в данном случае реализуется? И так ли важен для теории и практики ответ на этот вопрос?

Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.

В юридической литературе существует два подхода к пониманию публичной ответственности в местном самоуправлении. Профессор Т.Д. Зражевская ответственность перед населением относит к конституционно-правовой ответственности.[7]

Е.С. Шугрина ответственность выборных лиц перед населением именует муниципально-правовой.[8]

На наш взгляд, в местном самоуправлении имеют место оба названных вида ответственности. И различаются они по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением – к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право, как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан, или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли – конституционного права.

Г.Н. Чеботарёв разделяет мнение С.А. Авакьяна о том, что наличие мер ответственности – такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения, и свои нормы, их регулирующие.[9] Муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами и, конечно же, формирующейся муниципально-правовой ответственностью.

Муниципально-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности – ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем, в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.

Основанием ретроспективной муниципально - правовой ответственности выступают муниципальные правонарушения. Разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо к муниципальному правонарушению.

Объектом муниципального правонарушения являются регулируемые и охраняемые Уставом муниципального образования и иными нормативно-правовыми актами - источниками муниципального права, общественные отношения, на которые посягают определенные субъекты.

Объективная сторона характеризует само муниципальное правонарушение, а также последствие, с которым связан ущерб, причиненный объекту муниципального правонарушения. В качестве элемента объективной стороны выступает противоправность муниципальных деяний, которая выражается в трех формах: 1) неприменение муниципально - правовой нормы; 2) недолжное применение муниципально - правовой нормы, что может привести к снижению эффективности реализации предписанной нормы; 3) прямое нарушение муниципально - правовой нормы.

Не соответствующим должному поведению может быть как действие, так и бездействие.

Субъектами муниципального правонарушения могут быть депутаты представительного органа местного самоуправления, выборные должностные лица муниципального образования (главы муниципального образования, иные выборные лица местного самоуправления), руководители и члены выборных органов территориального общественного самоуправления (домкомов, уличных и квартальных комитетов, советов микрорайонов и т.п.), нарушающие нормы устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов.

Субъективная сторона муниципального правонарушения отражает психическое отношение субъекта к противоправному деянию. Оно может быть выражено в форме умысла или неосторожности. По мнению Г.Н. Чеботарёва, В.О. Лучин справедлив в высказывании: «В сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъектов без вины».[10] Также, как и в конституционном праве, вина в муниципальном правонарушении ассоциируется главным образом с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнить муниципальные правовые обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения. В этом и будет заключаться вина субъекта.

В юридической литературе нет специальных исследований, посвященных муниципальным правонарушениям. Лишь в самом общем виде определены составы муниципальных правонарушений. На наш взгляд, можно классифицировать муниципальные правонарушения следующим образом: в области управления муниципальной собственностью; в области местных финансов, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; в области взаимодействия с органами территориального общественного самоуправления; в области ведения иных вопросов местного значения, предусмотренных уставом муниципального образования.

В каждой из названных сфер деятельности местного самоуправления выборные лица местного самоуправления могут совершить муниципальные правонарушения, за которые наступит такой специфический вид муниципальной ответственности, как ответственность перед населением, одной из санкций которой является отзыв населением выборных лиц местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. не были указаны основания отзыва выборного лица местного самоуправления в случае утраты им доверия населения. Не всегда содержатся они и в законах субъектов Российской Федерации. А в законе Тюменской области от 26 февраля 1999 г. №493 «О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области» прямо установлено, что отзыв по основаниям утраты доверия населения, не указанным в уставах муниципальных образований, не допускается (п.4 ст.5).

Решением Думы города Тюмени инициативной группе по отзыву главы города Тюмени было отказано в ее регистрации по мотивам отсутствия в Уставе города Тюмени норм, устанавливающих основания и порядок отзыва в результате утраты доверия.[11]

Таким образом, федеральный и региональные законодательные органы оставляют вопрос регламентации оснований, условий и порядка отзыва на усмотрение населения (если устав принимается на местном референдуме) или представительного органа местного самоуправления. Нередко муниципальные образования стояли перед выбором: указывать основания в самом общем виде или же конкретизировать их. Тем более что в юридической науке нет единства мнений по этой проблеме. Одни авторы считают предпочтительнее устанавливать основания отзыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные причины отзыва. Другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва. Вместо социально-психологического понимания утраты доверия населения как основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Т.Д. Зражевская предлагает правовое содержание этого основания, а именно – неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами или нарушение Конституции России, федеральных законов, конституций (уставов), законодательства субъектов РФ.[12] Ко второму основанию отзыва, как справедливо отмечает А.А. Безуглов, следует отнести и нарушение уставов и других правовых актов муниципальных образований.[13]

В новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. уточнено содержание понятия основания для отзыва. Таковыми для депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действие (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Таким образом, из федерального закона исчезла «привязка» основания отзыва к такому понятию как «утрата доверия населения», а вводится, как и предлагалось рядом ученых, конкретные правовые основания отзыва, подтвержденные в судебном порядке.

Отзыв выборного лица местного самоуправления населением по конкретным правовым основаниям является мерой (санкцией) муниципально-правовой ответственности. Ее суть заключается в заложенной в уставе муниципального образования возможности применения принуждения к выборному лицу в случае принятия им конкретных противоправных решений или совершения им противоправных действий, (бездействия), подтвержденных в судебном порядке.

Устанавливая общие рамки реализации муниципально-правовой ответственности, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. не конкретизирует основания ответственности (муниципальные правонарушения), не устанавливает перечень мер (санкций) ответственности, оставляя решение этих вопросов на усмотрение населения или представительных органов муниципальных образований.

Как можно понять из содержания ст. 71 закона отзыв населением выборных лиц местного самоуправления не является единственной мерой ответственности. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и иные санкции за конкретные муниципальные правонарушения, например, замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе.

В этой связи представляется целесообразным использовать положительный опыт организации работы местных Советов народных депутатов в избирательных округах, когда в установленном законом порядке депутаты регулярно, раз в полгода, отчитывались перед избирателями о своей работе.

С учетом вышеизложенного, муниципально-правовую ответственность можно определить как обусловленную нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативно-правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных отношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения – претерпевать определенные лишения (Предложенное понимание основывается на подходе, использованном В.О. Лучиным при определении понятия конституционной ответственности).[14]