Контроль местного самоуправления со стороны населения в постсоветский период
Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».
Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно.
С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл их представительными органами власти без слова «государственной». [4]
Закон предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней. И вместо исполнительного комитета местного Совета как коллегиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учреждалась местная администрация под единоначальным руководством главы администрации, избираемым населением. Устанавливалась собственная компетенция администрации, которая ослабляла ее ответственность перед вышестоящими исполнительно-распорядительными органами и местным Советом. Местный Совет провозглашался как главный орган местного самоуправления, у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в особых случая даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получала значительную самостоятельность. По мнению А.Н. Широкова и С.Н. Юрковой, термин «администрация» был более уместен, чем использовавшийся длительное время термин «исполнительный орган». Ведь администрация не являлась в чистом виде исполнительным органом в системе местного самоуправления: т.к. наделялась отдельными государственными полномочиями, а также приобретала собственные полномочия, закрепленные за ней уставами городов и районов.
Согласно Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» учреждался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).
Формирование и становление местного самоуправления востребовало объединения усилий новых муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправления. Одним из первых 13 марта 1991 г. был учрежден Союз российских городов и региональных образований (СРГ).
Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760 от 26 октября 1993 г. была прекращена деятельность районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Новый этап становления и развития в России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 г.
Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало такую систему местного самоуправления:
1) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;
2) в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);
3) в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;
4) в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;
5) на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.
Хотя российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет закон, но и после принятия Федерального закона «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функционирующим в соответствии с установленными принципами и данными правами. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т. д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу.
Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.
По мнению ученых, основные задачи первого этапа реформы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфере. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов.
В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.[5]
Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. На мой взгляд, при формировании принципиально новой системы местного самоуправления, ликвидации и реорганизации управленческого аппарата очень трудно говорить об ответственности ещё не созданных, или не полностью функционирующих органов местного самоуправления. Даже по сей день, проблема эта ещё не до конца решена и в некоторых регионах остаётся злободневным вопросом. Я склонен связать этот факт всё с теми же экономическими причинами.
В тех регионах России, где 131 Федеральный закон вступил в полном объеме с 1 января 2006 года, так же столкнулись с проблемой обеспечения финансовой самодостаточности вновь образованных поселений. Так, по оценке Министерства финансов РФ, большая часть регионов, проявивших данную инициативу, к реализации закона оказалась не готова. Местные бюджеты подавляющего большинства таких поселений являются дотационными. В лучшем случае они имеют лишь треть минимально необходимых для существования средств.
В связи с этим, в более выигрышном положении оказались те субъекты федерации (Владимирская, Псковская, Рязанская, Смоленская, Тульская области), которые, как Московская область, приняли решение о сметном порядке финансирования поселений в 2006 году.
На этом я закончу анализировать исторические этапы развития местного самоуправления и ответственности органов местного самоуправления перед населением в России и подведу некоторые итоги. Сам институт местного самоуправления в России до начала 90-ых и смены политического строя носил зачаточный характер. На протяжении нашей истории, периодически, делались попытки его развития, но были малоэффективны. Я склонен видеть причину в режимах, при которых существовало наше государство многие века. Отсюда следует вывод о том, что ответственность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий перед населением зачастую носила форму ответственности государства перед своими гражданами. Такая категория ответственности в странах с авторитарным и тоталитарным режимом носит условный, фиктивный характер, т.к. вся полнота власти принадлежит главе государства, монарху, императору, или высшему исполнительному органу, а органы местного самоуправления являются придатками государственной машины управления и напрямую подчинены по вертикали центральной власти, перед которой несут всю полноту ответственности и подотчётны только ей. Механизмы же регулирования последних со стороны населения либо не созданы, либо не функционируют на практике в связи с тем, что права человека в подобных странах носят декларативный характер и реальное воздействие, равно как и привлечение к ответственности органов местного самоуправления населением практически невозможно. Наша страна не стала исключением. Переход к демократическому режиму и конституционному строю позволил более широко развить потенциал данного явления, но возникли другие проблемы, связанные с финансированием.
Ключевым событием того времени я считаю принятие федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, принятый Государственной Думой 12 августа 1995 года. Где впервые в истории нашего государства законодательно закрепляется ответственность органов местного самоуправления перед населением: «Статья 48. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований».[6]