Правовое регулирование муниципальных закупок

В Российской Федерации для обеспечения муниципальных нужд расходуется значительный объем публичных финансовых ресурсов. Основной задачей удовлетворения вышеобозначенных потребностей остается повышение эффективности использования данных ресурсов и переход к режиму жесткой экономии бюджетных средств. Для достижения этого государство использует различные приемы и инструменты финансовой деятельности. Одним из них стала контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (далее — контрактная система в сфере закупок). На современном этапе развития рыночной системы хозяйствования в России возросла значимость этой системы, так как через нее осуществляется непосредственное расходование большей части финансовых ресурсов муниципальных образований, направляемых на регулирование социально-экономических процессов, поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации, а также обеспечение функционирования всех органов муниципальной власти. Контрактная система в сфере закупок направлена на обеспечение выполнения функций и полномочий государства и муниципальных образований с соблюдением принципов целесообразности, результативности и эффективности в расходовании публичных денежных фондов.

Итак, все муниципальные органы закупки товаров, работ, услуг для своих нужд должны осуществлять в соответствии с установленными правилами. Ключевыми законодательными актами, на которых основывается вся система муниципальных закупок России является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), который с высокой степенью детализации прописывает процедуры планирования и проведения закупок.

К категории муниципальных заказчиков для которых процедуры, установленные в Законе № 44-ФЗ являются обязательными, относятся муниципальные органы; муниципальные казенные учреждения, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

Муниципальные бюджетные учреждения вправе проводить свои закупки не только в соответствии с Законом № 44-ФЗ, но и в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ) при соблюдении некоторых условий, указанных в ч. 2 ст. 15 Закона № 44-ФЗ (например, в части внебюджетных средств).

Участниками государственных и муниципальных закупок могут быть:

- любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением оффшорных компаний;

- любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Проведение муниципальных закупок включает в себя семь стадий: 1) планирование закупок; 2) определение поставщиков, подрядчиков, исполнителей; 3) заключение контрактов; 4) исполнение контрактов; 5) мониторинг закупок; 6) аудит в сфере закупок; 7) контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов в сфере закупок.

Заказчики, совокупный годовой объем закупок которых превышает 100 миллионов рублей, могут создавать специальные структурные подразделения, занимающиеся организацией и проведением закупок - контрактные службы.

Если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает 100 миллионов рублей и у заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает контрактного управляющего - должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта.

При проведении конкурсов и аукционов (для разработки закупочной документации, размещении информации в единой информационной системе и др.) заказчики вправе привлекать специализированные организации. Заказчик не вправе передавать специализированной организации функции по созданию комиссий по осуществлению закупок, определению начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждению проекта контракта, закупочной документации и подписанию контракта.

Планирование закупок осуществляется заказчиками посредством формирования, утверждения и ведения двух документов - плана закупок и плана-графика. План закупок формируются на три года. Планы-графики формируются на один год на основании плана закупок. Планы закупок и планы-графики размещаются в единой информационной системе (официальный сайт единой информационной системы - www.zakupki.gov.ru). В указанных документах содержатся данные о целях, объектах, объемах, сроках закупок и иная информация. Наличие планов и планов-графиков в единой информационной системе обеспечивает должный уровень планирования закупок и контроля за их исполнением, а также обеспечивает соответствующей информацией потенциальных поставщиков (участников закупок), что позволяет им планировать свою хозяйственную деятельность и повышать эффективность своего участия в закупках.

Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок.

Заказчиком могут создаваться конкурсные, аукционные, котировочные комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений и единые комиссии, осуществляющие функции по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений. Число членов конкурсной, аукционной или единой комиссии должно быть не менее чем пять человек, число членов котировочной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений должно быть не менее чем три человека.

Определение поставщиков осуществляется посредством использования конкурентных или неконкурентных способов определения поставщиков.

Согласно Закону № 44-ФЗ, единственным неконкурентным способом определения поставщиков является «закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)» (этот способ закупки также называется «прямая закупка» или «закупка из единственного источника»). При осуществлении закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) заказчик заключает договор с поставщиком напрямую, «просто заключает договор» без проведения сложных процедур. Закупку у единственного поставщика можно осуществлять только в случаях, перечисленных в Законе № 44-ФЗ (например, при осуществлении закупок на сумму до 100 тысяч рублей, при закупках продукции вследствие аварий или иных чрезвычайных ситуаций и в иных, перечисленных в законе случаях).

Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 100 тысяч рублей, если годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании указанного пункта, не должен превышать 2 миллиона рублей или не должен превышать 5 процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем 50 миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании пункта 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ,не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений.

К конкурентным способам определения поставщиков по Закону № 44-ФЗ относятся:

- конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс);

- аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион);

- запрос котировок;

- запрос предложений.

Конкурсы отличаются от аукционов по двум основным элементам: 1) критерий определения их победителей (цена - в аукционе; цена и другие критерии - в конкурсе); 2) порядок проведения этих процедур и определения их победителей («пошаговое» снижение цены, возможность неоднократного изменения ценового предложения со стороны участников, «автоматическое» определение победителя - в аукционе; рассмотрение и оценка заявок, вынесение решения о победителе комиссией - в конкурсе). Открытые аукционы проводятся только в электронной форме (на электронных площадках).

Информация обо всех закупках размещается в единой информационной системе, прежде всего на официальном сайте единой информационной системы - www.zakupki.gov.ru

Особенностью аукционов, отличающей этот вид способа определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей ото всех иных, является то, что информация о них размещается не только на официальном сайте Единой информационной системы, но и на электронных площадках. Электронная площадка - это сайт в сети Интернет, на котором проводятся электронные аукционы. Оператор электронной площадки - это юридическое лицо, которое владеет электронной площадкой и обеспечивает проведение закупок на этой электронной площадке. Количество электронных площадок, на которых проводятся аукционы в сфере государственных и муниципальных закупок ограничено - их всего пять:

- ЗАО «Сбербанк – АСТ» - www.sberbank-ast.ru

- ОАО «Единая электронная торговая площадка» - www.roseltorg.ru

- ГУП «Агентство по государственному заказу РТ» - etp.zakazrf.ru

- ЗАО «ММВБ-Информационные технологии» - www.etp-micex.ru

- ООО «РТС-тендер» - www.rts-tender.ru

Количество электронных площадок, на которых проводятся аукционы или иные способы определения поставщиков (способы закупок) в сфере «корпоративных» или иных публичных закупок не ограничено.

Запрос котировок проводится посредством размещения заказчиком извещения на единой информационной системе и подачи участниками закупок своих заявок. Однако, в отличие от аукционов, участники закупок не «торгуются» на электронных площадках (в «аукционных залах2), участники закупок не вправе менять свое ценовое предложение (имеют право только один раз указать цену своей заявки, в отличие от аукциона). Единственным критерием определения победителя при запросе котировок является цена (как и в аукционе).

Законом № 44-ФЗ установлены ограничения на проведение запроса котировок. Заказчик вправе проводить запрос котировок только на сумму до 500 тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем 100 миллионов рублей.

Запрос предложений, как и закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), проводится только в случаях, прямо предусмотренных Законом № 44-ФЗ (например, при заключении контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации; при признании повторного конкурса или электронного аукциона не состоявшимися).

Законом № 44-ФЗ предусмотрено использование двух видов обеспечительных мер в процессе проведения закупок (виды финансового обеспечения): 1) обеспечение заявок участников закупки; 2) обеспечение исполнения контрактов. Указанные виды финансового обеспечения могут быть предоставлены только в двух формах: 1) банковская гарантия; 2) перечисление денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки, на счет оператора электронной площадки в банке.

Обеспечение заявки участника закупки устанавливается в размере от 0,5% до 5% начальной (максимальной) цены контракта; если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 3 миллионов рублей, размер обеспечения заявки не может превышать 1%.

Обеспечение исполнения контракта устанавливается в размере от 5% до 30% начальной (максимальной) цены контракта. Если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем 15 миллионов рублей и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на 25 % и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса).

Заключением контрактов завершается процедура определения поставщиков. Контракты заключаются путем подписания единого документа или в электронной форме (при проведении электронного аукциона при помощи функционала единой информационной системы посредством обмена электронными документами.

Законом № 44-ФЗ предусмотрено ведение реестра контрактов. Реестр контрактов ведет Федеральное казначейство.

Исполнение контрактов осуществляется в соответствии с общими положениями гражданского законодательства с особенностями, указанными в Законе № 44-ФЗ. К этим особенностям, в частности, относятся: проведение экспертизы поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги; формирование приемочной комиссии для приемки поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги; подготовка и размещение в единой информационной системе отчета об исполнении контракта и др.

Законом № 44-ФЗ предусмотрено ведение реестра недобросовестных поставщиков. Реестр недобросовестных поставщиков по Закону № 44-ФЗ ведет Федеральная антимонопольная служба. В указанный реестр включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. Информация, содержащаяся в реестре недобросовестных поставщиков, размещается в единой информационной системе. Информация о конкретном поставщике, внесенная в реестр, хранится в реестре в течение двух лет. Субъекты, информация о которых внесена в реестр недобросовестных поставщиков, не вправе принимать участие в закупках только в том случае, если заказчик установил такой запрет в закупочной документации.

Контроль в сфере муниципальных закупок уполномочены осуществлять:

1) органы, осуществляющие непосредственный контроль в сфере закупок (Федеральная антимонопольная служба, органы местного самоуправления муниципального района, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок; органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок);

2) финансовые органы (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (Федеральное казначейство);

3) органы внутреннего муниципального финансового контроля (органы муниципального финансового контроля местных администраций).

Законом № 44-ФЗ предусмотрен также ведомственный контроль в сфере закупок, который уполномочены осуществлять муниципальные органы в отношении подведомственных им заказчиков.

Контроль в сфере муниципальных закупок, а также иных публичных закупок, связанных с расходованием бюджетных средств, осуществляется также контрольно-счетными органами муниципальных образований.

Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков. Мониторинг закупок осуществляется с использованием единой информационной системы и на основе содержащейся в ней информации.

Результаты мониторинга закупок по итогам каждого года оформляются в виде сводного аналитического отчета, который представляется Министерском экономического развития Российской Федерации в Правительство Российской Федерации. Сводный аналитический отчет подлежит размещению в единой информационной системе

Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях).