Полномочия Российской Федерации в области местного самоуправления

Будучи суверенным государством, Российская Федерация, по общему правилу, имеет максимально широкие полномочия в сфере правового регулирования и обеспечения местного самоуправления. Сама по себе ограниченность федеральной компетенции в муниципально-правовой области может быть лишь следствием самоограничения, выраженного в форме конституционной нормы, правил текущего законодательства, правоприменительной и обычной практики. Каким бы широким ни мыслился объем муниципальной компетенции, она первоначально всегда опирается на волю Федерации, обозначенную в надлежащих правовых формах.

Буквальное прочтение норм ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако, может привести к ошибочному предположению, что федеральная компетенция сводится к следующему: определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых данным Федеральным законом; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В действительности полномочия Российской Федерации в области местного самоуправления этим не исчерпываются.

В ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2) указывается, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и другими федеральными законами. Приведенные законоположения означают, что всякое исполнительно-распорядительное либо контрольное полномочие федерального органа государственной власти должно быть прямо оговорено в законодательстве, в противном случае оно не является юридически обоснованным; федеральные органы не вправе по своему произволу присваивать себе исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в области местного самоуправления, а в случае возникновения потребности в этом – им следует обращаться в Государственную Думу с соответствующей законодательной инициативой непосредственно (при наличии права) или через лиц, указанных в ст. 104 Конституции РФ.

Заслуживает внимания предписание ч. 3 ст. 5 указанного Федерального закона, где устанавливается следующее: «В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, данному Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и данный Федеральный закон». Тем самым федеральный законодатель ставит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» почти на один уровень с Конституцией РФ, минуя не только другие федеральные законы, но и федеральные конституционные законы, которые обладают повышенной юридической силой в соответствии с требованиями самой Конституции РФ. На практике, однако, сложно представить ситуацию, чтобы суд руководствовался Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в противовес нормам федеральных конституционных законов и других федеральных законов, даже если в судебном процессе удастся доказать, что предмет спора связан с общими началами федерального регулирования муниципальной деятельности.

На наш взгляд, современной России в большей мере присуща следующая модель федеральных полномочий в сфере местного самоуправления: 1) конституционное и законодательное регулирование основ местного самоуправления; 2) федеральное государственное управление муниципальной деятельностью в случаях, прямо указанных в федеральном законодательстве; 3) судебная защита местного самоуправления; 4) прокурорский надзор в отношении муниципальной деятельности. Рассмотрим их более подробно.

К ведению Российской Федерации относится регулирование именно основ, а не общих принципов организации местного самоуправления. Разумеется, механизм нормативного воздействия на общественные отношения предполагает выведение юридических принципов, которые формулируются не только научной доктриной, но и фиксируются в законодательстве. Однако ознакомление с содержанием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет убедиться, что речь в нем идет как о принципах, так и о весьма конкретных нормах права, регламентирующих основы муниципальных правоотношений. Этот же вывод, хотя и в меньшей степени, можно сделать применительно к содержанию Конституции РФ. Понятие основ, по сравнению с общими принципами, позволяет трактовать федеральные регулятивные полномочия значительно шире, однако это предполагает, что федеральный законодатель должен оставлять определенную свободу выбора не только законодательным (представительным) органам субъектов РФ, но и представительным органам местного самоуправления, поскольку регулирование муниципальных правоотношений не находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Практике Конституционного Суда РФ известен случай, когда по запросу Президента РФ оспаривалась норма одной из прежних редакций Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по мотивам того, что это не полномочие федерального законодателя, а сфера ведения местного самоуправления. Оспариваемое законоположение устанавливало, что выборы в органы местного самоуправления должны быть проведены в течение 16 месяцев со дня вступления в силу данного Федерального закона. Устанавливая, что это не противоречит Конституции РФ, Конституционный Суд РФ аргументировал свою позицию тем, что оспариваемая норма конституционна именно как правило переходного характера, она подлежит толкованию лишь в качестве предельного срока выборов и сохранения полномочий назначенных глав местных администраций. Несмотря на признание права федерального законодателя восполнить конституционный пробел, Конституционный Суд РФ, тем не менее, сделал оговорку, что федеральное парламентское полномочие по установлению предельных сроков муниципальных выборов допустимо в качестве временной меры федерального вмешательства в муниципальную компетенцию (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями от 22 апреля 1996 г.).

Федеральное государственное управление муниципальной деятельностью предполагает весьма четко очерченные законодательные пределы вмешательства в исполнительно-распорядительную компетенцию местного самоуправления. В отличие от регулирования муниципальных правоотношений, которое осуществляется федеральным законодателем, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции (министерства, агентства, службы), иные федеральные государственные органы (Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ) не вправе давать прямые указания органам местного самоуправления, обязывать их к осуществлению тех или иных мер административного свойства, если иное прямо не предусмотрено Законом. Однако данное положение не следует толковать буквально в том смысле, что самоуправление должно стремиться к полной автономии. В силу высокого авторитета федеральных государственных органов вряд ли какой-либо орган муниципального образования откажется участвовать в том или ином федеральном мероприятии, даже если это потребует организационных, а зачастую – и финансовых издержек. Но всегда следует помнить, что такое участие в юридическом смысле базируется исключительно на добровольном волеизъявлении муниципалитета.

Судебная защита местного самоуправления – федеральная функция. Несмотря на то, что мировые судьи относятся к системе государственной власти субъектов РФ и в субъектах РФ допускается создание конституционных (уставных) судов, все суды руководствуются единым процессуальным законодательством и применяют материально-правовые нормы с учетом иерархического комплекса источников муниципального права. Однако если конституционный (уставный) суд субъекта РФ будет разрешать дело о соответствии муниципального правового акта конституции или уставу субъекта РФ, то это выходит за рамки федерального ведения. Аналогичным образом к ведению Российской Федерации относится прокурорский надзор в отношении организации и деятельности местного самоуправления.