Особенности правового регулирования муниципальных отношений (муниципально-правовой метод правового регулирования)

Понятие и предмет МП

«Муниципальное» от латинского municipium – самоуправляющаяся община. МП – совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений, связанных с осуществлением МСУ.

МП – комплексная отрасль российского права (бюджет, здравоохранение – комплекс общественных отношений, которая регулирует муниципальное права). В МП входят нормы других отраслей права.

МП – комплексная отрасль, содержащая совокупность правовых норм, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на уровне МСУ.

Предметом МП является круг общественных отношений, складывающихся в сфере МСУ.

При определении предмета МП и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли права. МСУ не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы МСУ руководствуются нормами ГП и т.д.

Таким образом, предмет МП включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами МП.

Кроме того, нормы МП регулируют сложную систему отношений как публично-правового (отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами) так и частноправового (хозяйственную деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения местной администрации с иными юридическими лицами) характера.

МП России рассматривается как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер.

При определении предмета и метода МП следует также учитывать, что МП России – это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъекта РФ и РФ в целом. Соответственно, МП отражает интересы, которые формируются и регулируются на каждом из этих уровней, а также взаимодействие таких уровней и соотношение их интересов.

В целом МП регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

отношения, возникающие в результате организации МСУ как института народовластия;

отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина, на МСУ;

отношения, возникающие в связи с организацией представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов МСУ (включая главу муниципального образования), других выборных и невыборных должностных лиц МСУ, а также осуществлением муниципальной службы;

отношения, возникающие в связи с деятельностью граждан, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции по осуществлению МСУ (лица, замещающие должности главы муниципального образования, депутатов представительного органа, иных должностных лиц МСУ, а также лица, замещающие муниципальные должности муниципальной службы);

отношения, связанные с осуществлением предметов ведения РФ и субъектов РФ в сфере МСУ, а также в связи с наделением отдельными государственными полномочиями органов МСУ;

отношения, возникающие в процессе взаимодействия муниципальных образований с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

МП представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования МСУ.

Существуют также:

материально-правовые нормы – закрепляют полномочия органом МСУ и должностных лиц МСУ, права и обязанности граждан, других субъектов МП;

процессуальные нормы – определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов МСУ, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.;

МП делится на правовые институты:

институт муниципальной службы,

институт выборов,

институт договорных отношений.

Особенности муниципально-правовых норм:

издаются государством, но принимаются органами МСУ, которые не входят в систему государственной власти.

регулируют отношения, связанные с образованием и деятельностью органов МСУ, деятельность которых должна быть подчинена интересом населения;

являются нормами и частного и публичного права;

действуют на локально-территориальном уровне;

в случае нарушения основной мерой принуждения служит судебное решение.

4. Источники МП как отрасли права и научной дисциплины

ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 28.08.1995 №154-ФЗ и от 06.10.2003 №131-ФЗ;

«Европейская Хартия МСУ» от 15.10.1985 (ратифицирована РФ ФЗ от 11.04.1998 № 55-ФЗ);

ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 №184-ФЗ;

ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998 №8-ФЗ;

Источники МП – правовые акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных отношений. Выделяют три группы источников МП с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений:

НПА, принимаемые на федеральном уровне (прежде всего, Конституция РФ – содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации МСУ, гарантии прав МСУ);

НПА, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ – конституции республик, уставы других субъектов РФ, законы субъектов РФ о МСУ, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме, акты президентов республик, глав администраций других субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы МП;

НПА, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами МСУ и должностными лицами МСУ – уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов МСУ, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие НПА муниципальных образований.

Источники МП также можно классифицировать следующим образом:

общепризнанные нормы международного права;

федерально-правовые нормы;

нормативные акты субъектов;

локальные акты;

правовой обычай – правило, сложившиеся в результате единообразного повторения определенных фактических отношений и получившие признание государства.

Международно-правовые акты стали источником российского права только после принятия Конституции 1993 года. Статья 15 закрепила эти акты как составную часть национального права. Международные договоры бывают двусторонние и многосторонние (конвенции, хартии). Для муниципального самоуправления в России наибольшее значение имеет хартия о местном самоуправлении. Деятельность по ней началась в 1968 году. В ней обобщен весь законодательный опыт по МСУ.

15.10.1985 – Европейская хартия МСУ – цель: выработка единых стандартов в местном и региональном самоуправлении, которого не было до 1985 года. Была ратифицирована ФЗ от 11.04.1998 №55-ФЗ, а вступила в силу 01.09.1998. Россия принята в Совет Европы в 1996 году. ВСМВ – Всемирный союз местных властей – принимает в сентябре 1985 года «Всемирную декларацию о МСУ». Задача союза – следить за достижениями в этой области.

«Европейская конвенция по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ / властей» – 46 субъектов РФ имеют пограничные территории, конвенция призвана урегулировать эти отношения.

Хартии американских и европейских городов.

Декларация о местном самоуправлении стран содружества.

Федеральные НПА – конституционные основы МСУ:

1 глава Конституции РФ: МСУ – одна из форм власти народа (статьи 3, 8, 9, 12);

деятельность МСУ по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (статьи 18, 24, 32, 40, 41, 43, 97 Конституции РФ);

8 глава (статьи 130-133) определяет конституционные основы МСУ.

Среди источников федерального уровня самый главный закон «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 28.08.1995 №154-ФЗ и от 06.10.2003 №131-ФЗ.

Законодательство субъектов федерации. Право принимать законы предоставлено субъектам РФ Конституцией. Законодательство субъектов не должно противоречить Конституции. 4 группы НПА субъектов:

1) Конституции республик, уставы субъектов федерации;

2) Законы законодательных органов субъектов РФ – Закон о МСУ;

3) Указы губернатора, Постановления Правительства;

4) Решения Уставных судов.

Статья 19 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» №131-ФЗ от 06.10.2003 закрепила право органов МСУ и должностных лиц принимать (издавать) по вопросам своего ведения правовые акты. Правовые акты МСУ в своей совокупности образуют единую, целостную и дифференцированную систему правовых актов МСУ. Их наименование, виды, полномочия по их принятию, а также порядок принятия и вступления в силу определяется муниципальными образованиями, уставами в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации.

Муниципально-правовой акт – обязательное для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленное решение, принятое населением, органами МСУ, должностными лицами, устанавливающие либо изменяющие общеобязательное правило или имеющее индивидуальный характер по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, которые передаются государством органам МСУ.

Виды актов, принимаемых на локальном уровне:

1) Устав – основной нормативно-правовой акт, правоустанавливающий акт общего характера, может быть как нормативного.

2) Решение – НПА ненормативного характера, может приниматься жителями (референдум, собрание или выборным органом МСУ).

3) Постановление – принимается выборным органом и издается главой муниципального образования, может быть как нормативного, так ненормативного характера.

4) Распоряжения и приказы – акты оперативно-конкретного характера, имеющие распорядительное значение, распоряжения издаются главой муниципального образования, приказы издают заместители главы и руководители структурных подразделений.

5) Положения – НПА, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждаемые распорядительным актом).

6) Инструкция – свод правил для выполнения чего-нибудь.

7) Регламент – правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы органов МСУ.

8) Договоры – соглашение двух или нескольких сторон об установлении, изменении или превращении взаимных прав и обязанностей.

Все локально-правовые акты не должны противоречить уставам и решениям, принятым населением. Эти акты обязательны для исполнения, это законы за неисполнение наступает ответственность, в том числе административная.

Реформа.

Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование МСУ, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны (главы 1, 8).

Развивая конституционную модель МСУ, Закон от 06.10.2003 характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, ФЗ, а в случаях, установленных ФЗ, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1 ФЗ от 06.10.2003).

Согласно Закону от 28.08.1995 МСУ – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода – прямая характеристика МСУ как формы народовластия, что точно отражает роль МСУ в системе народовластия (статья 3 Конституции РФ).

В обоих определениях МСУ наделяется качеством самостоятельной и под свою ответственность активности (решения вопросов МСУ, деятельности по решению вопросов МСУ). Оба Закона вслед за Конституцией говорят о признании и гарантировании МСУ.

Развитие.

МСУ в России существует и развивается с древнейших времен. То, исчезая, то, вновь появляясь, оно, сопровождает всю историю нашей страны. Зародившись еще в средние века, и угасшее во времена правления Ивана Грозного, оно вновь возрождается в XVI столетии. А уж сколько раз МСУ подвергалось реформированию: Иван Грозный и Петр I, Екатерина Великая и Александр II и др. властители искали наиболее подходящие формы МСУ.

Так или иначе, но к 1917 году в России сформировалась развитая система МСУ, состоящая из:

самоуправления крестьянских общин и волостей;

самоуправления земств, городов и уездов;

самоуправления дворянского и мещанского сословий.

Формы самоуправления, существовавшие в дореволюционной России:

• самоуправление казачьих земель;
• самоуправление университетов;
• самоуправление национальных территорий, например Финляндии и Средней Азии.

К сожалению, как отмечают исследователи, у русского общественного строя был органический недостаток — изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированый центр в конечном итоге привели к разрушению МСУ после событий 1917 года

В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов – свеху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг "повышение роли Советов" оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов. Советский период идеи МСУ не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Однако формирование МСУ было начато лишь в 1990-е годы.

Формирование МСУ было начато по российской традиции — “сверху”. После силового “упразднения” Верховного Совета России в октябре 1993 года советская власть на местах в большинстве субъектов РФ была демонтирована, а для замены понадобилось МСУ.

Чуть ранее принимаются правовые основы становления МСУ в России:

в 1990 году Верховный Совет СССР принял Закон "Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР",

в 1991 году в РСФСР был утвержден Закон «О МСУ»,

в 1993 году – принципиальные положения о МСУ были закреплены в Конституции РФ.

Новый курс и новые правовые акты способствуют масштабному развитию идей и институтов МСУ. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации МСУ в РФ" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

Интересно заметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили "вассальную" зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.

Не обошлось и без «копирования» чужих норм. Отмечают, что для формирования федерализма и развития самоуправления в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель МСУ (органы МСУ имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила, акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий; органы МСУ напрямую не подчинены органам государственной власти).

Основные теории МСУ

Как явление самоуправление существовало всегда, как понятие появилось в Англии в 17 веке. Оттуда и было заимствовано. Теории:

1) общественная теория, сущность МСУ – в предоставлении местному сообществу права самим ведать своими интересами, а государственными органами заведовать только государственными делами. Общественная теория исходит из противопоставления местного общества государству, общественных интересов политическим. "Общественная" теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. "Общественная" теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами". В рамках данной теории сложились два направления:

Теория Свободной (естественной) Общины сложилась в середине 19 века в Бельгии и Франции (Гербер и Арена). Они считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным правом, как права человека. Община является первичной по отношению к государству, поэтому государство уважать свободу права общинного управления.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и "общинная" (муниципальная) власть.

Хозяйственная Теория: Моль, Васильчиков. Делали упор на содержание деятельности; также противопоставление государства и общины, но основной признак МСУ – негосударственная преимущественно хозяйственная природа деятельности органов МСУ.

Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно этой теории самоуправление – это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины – это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности МСУ. Однако такие взгляды на МСУ существовали недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них "в чистом виде" местные хозяйственные дела.

На смену общественной теории пришла государственная теория, разработана в 19 веке немецкими учеными Штейн и Гнейст. Самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области МСУ даны государством. Сложилось 2 направления:

политическая теория (Гнейст) – самостоятельность органов самоуправления связывается с порядком их формирования. МСУ должно осуществляться почетными людьми на безвозмездной основе;

юридическая теория – Самостоятельность органов МСУ в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, но на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Местное сообщество обладает статусом юридического лица.

Сущность государственной теории состоит в том, что органы МСУ являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами в 70-х годах XIX века.

Согласно мнению сторонников государственной теории того времени, МСУ представляет собой децентрализованное государственное управление. Государственная концепция МСУ базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции МСУ имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и МСУ.

Теория дуализма (Чичерин): двойственный характер МСУ – общественный и государственный. МСУ отражает комплексное и многообразное явление. Подходы к его исследованию:

МСУ как форма осуществления народовластия (статья 3 Конституции):

субъект МСУ – население, граждане;

МСУ занимает особое в демократическом механизме управления обществом и государством;

МСУ имеет свой объект управления – вопросы местного значения;

самостоятельность МСУ.

Право граждан на заведование собственными делами (статья 130 Конституции), на самостоятельное решение вопросов местного значения и прямое участие. Сущность МСУ – разновидность социального управления. Некоторые ученые рассматривают МСУ как процесс управления местными делами;

МСУ как одна из основ конституционного строя, основанная на принципах разделения властей. Теория социального обслуживания, повышение уровня жизни, благосостояния – задача МСУ. Первая формула МСУ выведена европейской Хартией самоуправления: под МСУ понимается право и способность органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах МСУ.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основная цель муниципальной деятельности – благосостояние жителей коммуны.

В МСУ следует выделять три неотъемлемых и взаимосвязанных составляющих:

публичная власть, сформированная населением определенной территории;

элемент государственного устройства, важнейшая составная часть системы реализации государственной политики;

институт гражданского общества.

Муниципальные системы зарубежных стран (Великобритания, Франция, ФРГ и США). Общая характеристика

В зарубежных государствах накоплен значительный опыт действия различных моделей МСУ. Эти модели отличаются по порядку формирования органов МСУ, предметам ведения МСУ, характеру и особенностям взаимоотношений органов МСУ с органами государственной власти.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные ее признаки:

органы МСУ имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

органы МСУ напрямую не подчинены органам государственной власти;

основная единица МСУ - приход;

в компетенцию органов МСУ входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы МСУ от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов МСУ и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

основной единицей МСУ является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов МСУ осуществляют государственные должностные лица – префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов МСУ. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер – передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам МСУ изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 года является перевод государственного контроля в режим исключительно а posteriori. До 1982 года решения органов МСУ вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы – как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели МСУ. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ.

В Основном законе ФРГ (пункт 2 статьи 28) гарантируется МСУ и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов ФРГ – земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения МСУ ФРГ относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Сход граждан

Сход граждан – одна из самых массовых форм непосредственной демократии (обеспечивает гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с их личной активностью и инициативой, выражающейся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании).

Сход – собрание жителей всего муниципального образования, для решения вопросов местного значения. Проводится сход исключительно в муниципальных образованиях-поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек.

Повышение роли собраний (сходов) граждан – Положение об основах организации МСУ в РФ на период поэтапной конституционной реформы (Указ Президента РФ от 26.10.1993) (собрания и сходы в небольших городских и сельских поселениях с населением до 5 тысяч человек могли выступать непосредственными органами населения и вместе с выборным главой МСУ осуществлять функции МСУ).

ФЗ 1995 года (собрания (сходы) граждан могли созываться в МО для решения вопросов местного значения; порядок созыва и проведения схода, принятия и изменения его решений, пределы компетенции устанавливались уставом МО в соответствии с законами субъекта РФ).

Общие собрания (сходы) граждан созывались главой МСУ соответствующей территории, старостами, органами территориального общественного самоуправления или по инициативе не менее 10% граждан, обладающих избирательным правом.

Предложения о созыве и вопросах, подлежащих рассмотрению, вносились главой МСУ, депутатами, комиссиями при сельских администрациях, старостами, органами территориального общественного самоуправления, правоохранительными органами, руководителями предприятий и организаций, находящихся на данной территории, гражданами, проживающими на ней.

Общее собрание (сход) граждан считалось правомочным при участии более половины от общего числа граждан, обладающих избирательным правом.

Компетенция собраний (сходов) граждан:

избрание и освобождение от должности старост;

избрание органов территориального общественного самоуправления и утверждение их уставов;

заслушивание информации о работе старост, органов территориального общественного самоуправления;

обсуждение проектов законов и других НПА государственной власти и управления по важнейшим вопросам;

рассмотрение и обсуждение планов застройки населенных пунктов, их благоустройства;

обсуждение поведения граждан, допускающих нарушение законов, общественного порядка, правовых актов органов МСУ;

утверждение программы деятельности органов территориального общественного самоуправления;

рассмотрение проектов решений органов и должностных лиц МСУ, внесенных на обсуждение населения;

заслушивание отчетов депутатов представительных органов, избранных по данному избирательному округу.

ФЗ 2003 (по-новому решает вопросы правового статуса схода граждан в системе МСУ):

сход граждан – форма непосредственной демократии, а собрание граждан используется для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения, осуществления территориального общественного самоуправления;

ФЗ подробно регулирует вопросы, связанные с использованием схода в МО (в каких поселениях проводится сход граждан; кто созывает его; в каком порядке принимаются решения схода и какова их юридическая сила).

Сход граждан проводится в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения (правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом).

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа МО.

Сход граждан может созываться главой МО самостоятельно или по инициативе группы жителей поселения (не менее 10 человек) (проведение обеспечивается главой местной администрации).

Участие в сходе выборных лиц МСУ обязательно (председательствует глава МО или иное лицо, избираемое сходом).

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода (подлежит официальному опубликованию и обязательному исполнению на территории поселения) (исполнение решений обеспечивают органы и должностные лица МСУ).

В отношении организации и проведения схода ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" определено:

сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом;

сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей численностью не менее 10 человек;

сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции;

сход