Характеристика правовой основы местного самоуправления
1. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
2. Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
3. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона.
4. Положения настоящего Федерального закона в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
1. Положения данного пункта статьи определяют юридическую базу функционирования местного самоуправления. Эта база является "многослойной" и состоит из целого ряда взаимосвязанных правовых актов. Во-первых, это Конституция Российской Федерации, как упомянутая ст.12, так и ст.130-133 гл.8 "Местное самоуправление". В пункте "н" ч.1 ст.72 говорится о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Статья 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Статья 33 право на обращение в органы местного самоуправления. В пункте 2 ст.8 выделена муниципальная форма собственности, в п.2 допускается муниципальная собственность на землю и другие природные ресурсы.
На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах - указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. Широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты Российской Федерации. Базовыми актами здесь являются их конституции и уставы. Так, в Конституции Республики Башкортостан этим вопросам посвящена гл. IХ "Местная власть", состоящая из шести статей, в Конституции Республики Хакасия - гл. VII "Местное самоуправление в Республике Хакасия", включающая пять статей.
Существенная "нагрузка" приходится на законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Часть из них была принята до комментируемого Федерального закона (и до сих пор не скорректирована), часть после его принятия. Структура законов субъектов Федерации в основном совпадает со структурой Федерального закона, но в них, естественно, многие вопросы рассматриваются более подробно. Так, в Законе Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" (1994 г., с изменениями 1996 г.) 112 статей, причем детально урегулированы разные формы местного самоуправления, их взаимодействие, порядок образования органов местного самоуправления.
В республиках, краях, областях и др. принимаются и действуют законы о местных бюджетах, налогах и сборах, о муниципальной службе, о разграничении государственной и муниципальной собственности, о выборах, о местном референдуме и т.д. Часто вводятся в действие примерные положения, уставы, регламенты местных самоуправлений в городах, селах, поселках, регионах, Положения о домовых (уличных) комитетах и т.д.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости системного подхода к законодательному регулированию местного самоуправления, а также об обязательном согласовании правовых актов между собой, что позволяет избегать их противоречия при толковании и применении.
2. Содержание данного пункта статьи ориентирует на формирование законодательного массива субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствии с федеральными нормами. Без этого трудно добиться реализации общих принципов и той меры единства в построении и деятельности местного самоуправления, которая придает этому демократическому институту устойчивый характер. Отступления на практике от положений п.2 нередко вызваны не столько местными условиями, сколько незнанием федеральных норм, неумением и даже нежеланием их применять.
При подготовке федеральных законов, касающихся данного вопроса, не следует искусственно расширять сферу их действия и вторгаться в область возможного действия законов субъектов Федерации. Напомним, что в п."н" ч.1 ст.72 Конституции к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится только установление общих принципов организации системы местного самоуправления.
В процессе законодательного регулирования вопросов местного самоуправления по линии субъектов Федерации целесообразно исходить из следующих положений.
Во-первых, субъекты Федерации должны признавать для себя обязательными нормы Конституции Российской Федерации и комментируемого Федерального закона и соизмерять с ними свои законодательные и иные акты.
Во-вторых, требуется неукоснительно реализовывать те нормы, которые являются общими и не требуют юридической детализации. Таковы, например, нормы ст.130 Конституции и ст.2 комментируемого Закона о природе и признаках местного самоуправления, а также ст.4 Закона - о полномочиях Российской Федерации в данной сфере.
В-третьих, важно четко определять пределы и объем законодательного регулирования субъектами Федерации.
В-четвертых - конкретизировать те нормы Конституции Российской Федерации и комментируемого Закона, которые открывают простор для законотворчества субъектов. К их числу относятся, например, нормы ч.2 ст.132 Конституции, п.2 ст.32 и ст.38 комментируемого Закона.
В-пятых, предстоит урегулировать вопросы организации и деятельности местного самоуправления, не регламентированные в данном Законе и относящиеся к ведению республик, областей и др. Принятые и готовящиеся акты такого рода посвящены территориальной организации муниципальных образований, формам проявления народной инициативы и участия граждан, режимам приграничного сотрудничества и проч.
Во всех случаях следует избегать дублирования и простого воспроизведения норм Федерального закона, ибо это порождает "правовую инфляцию".
Субъекты Федерации могут принимать свои законы по предметам совместного ведения, если на этот счет отсутствуют, но предполагаются или даже готовятся федеральные законы. После вступления в силу федеральных законов субъекты Федерации обязаны привести в соответствие с ними свои законы. На сегодняшний день такое правило соблюдается отнюдь не повсеместно.
3. Содержанием данного пункта являются нормы, которые вводят запреты для законов Федерации и ее субъектов. Имеются в виду законы, устанавливающие нормы муниципального права. Муниципальное право - новое понятие для юридической науки и практики. Оно призвано обозначать систему норм саморегулирования*(37). Это локальные нормы, которые созданы местным самоуправлением, в разработке и принятии которых активно участвует население, граждане. Статья 25 комментируемого Закона гарантирует осуществление народной правотворческой инициативы. Нормы муниципального права имеют локальную сферу действия, менее "связаны" другими правовыми актами, дают более широкий выбор вариантов правового поведения.
Поэтому к законам, устанавливающим нормы муниципального права, предъявляются особые требования. Их назначение - не допустить ограничения прав местного самоуправления. В то же время широта, "многовариантность" содержания норм муниципального права нередко порождает их противоречие положениям Конституции и комментируемого Закона. Закрепление приоритета норм Конституции и Закона позволяет применять именно их в случае указанных противоречий. Тем самым обеспечивается необходимое единство в организации и функционировании местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России (п.2 ст.2 комментируемого Закона).
4. Смысл данного пункта заключается в обеспечении повсеместного действия комментируемого Федерального закона. Несмотря на своеобразие субъектов Российской Федерации все они в равной степени обязаны реализовывать его положения на своей территории. Не допускаются исключения и изъятия из комментируемого Закона. Для того чтобы отразить при необходимости специфику республик, областей, районов и городов, те или иные особенности местного самоуправления можно урегулировать либо в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий органов Федерации и ее субъектов, либо в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении.
1. Муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:
1) границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12) условия и порядок организации муниципальной службы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, с учетом исторических и иных местных традиций;
15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
2. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.
3. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
4. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
5. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
1. В данном пункте ст.8 закреплена норма об уставе муниципального образования как важнейшем нормативном условии его создания и функционирования. Эта норма не содержит исключений и вменяет в обязанность всем муниципальным образованиям иметь устав. Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов. Поэтому в комментируемом Законе установлены обязательные положения устава.
Четырнадцать обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл подп.1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.
Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др.
Степень детализации вопросов в уставах может быть далеко не одинаковой. Некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая легальное основание для издания более конкретных актов, например о местном референдуме, муниципальной службе.
Главное и единственное требование к уставам - их соответствие Конституции и законам Федерации, а также законам субъектов Федерации. Изучение показывает, что в законах о местном самоуправлении республик, областей и др., в уставах краев и областей содержатся статьи, посвященные нормативной характеристике уставов муниципальных образований. Их положения должны быть полностью учтены и реализованы.
Изучение уставов целого ряда муниципальных образований показывает, что в основном они строятся правильно, в соответствии с п.1 ст.8 комментируемого Закона. В то же время есть недостатки, на которые следует обратить внимание. Во-первых, в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы п.1 ст.8 и других статей комментируемого Закона. Во-вторых, вряд ли нужно давать в уставах характеристику прав и обязанностей граждан. Целесообразнее осуществлять конкретное регулирование способов гласности, информированности и участия граждан в местном самоуправлении. В-третьих, нет необходимости включать в уставы нормы о всех формах собственности, поскольку они содержатся в законах. Следует скорее определить структуру хозяйства, формы хозяйствования. В-четвертых, излишне фиксировать в уставах нормы о прокуратуре и т.п.
Таким образом, необходимо специально обучать муниципальных работников и депутатов принципам подготовки уставов.
2. В данном пункте содержатся две конкретные нормы - о самостоятельной подготовке устава и субъекте его принятия. Открытым остается вопрос о порядке разработки устава и процедурах его рассмотрения и утверждения.
3. Государственная регистрация уставов муниципальных образований должна быть строго регламентирована. Это может быть сделано в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации, в Положениях или законах о регистрации уставов. Последний вариант представляется более предпочтительным, поскольку точно соответствует форме регулирования регистрации, указанной в настоящем Законе.
Для процедуры регистрации требуется наличие документов, представляемых вместе с уставом, органа или должностного лица, которое представляет устав, органа, проводящего регистрацию (чаще всего это органы юстиции), порядка рассмотрения устава, его официального обсуждения.
4. В данном пункте точно определены основания для отказа в регистрации устава. В качестве таковых признаются только нарушения законности, а не соображения целесообразности. Поэтому предварительная и последующая оценка уставов с учетом данного критерия должна быть тщательной и объективной. Судебный порядок обжалования отказа в регистрации служит гарантией правильности этих оценок. Жалобы подаются в суд общей юрисдикции.
5. Официальное опубликование устава муниципального образования в местной прессе, в бюллетенях, вестниках и иных информационных изданиях служит юридическим условием вступления устава в силу. В комментируемом Законе не регулируются порядок, сроки, место опубликования устава, что дает возможность быстро довести его до сведения населения. Знание устава необходимо каждому субъекту местного самоуправления, в противном случае он остается в неведении по поводу собственного статуса.
Заключение
Итак, суть местного самоуправления заключается в автономности от других органов государственной власти, самостоятельности населения в решении местных проблем. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а, значит, последние не могут давать обязательных указаний муниципальным органам. В самом деле, ведь местное население наверняка лучше разбирается в своих проблемах и сможет найти лучшие пути их разрешения. Следовательно, вполне допустимо власть местного самоуправления назвать «четвертой властью», существующей в нашем обществе.
Однако такое положение отнюдь не означает, что местное самоуправление – это государство в государстве, что оно абсолютно отделено от государства. Российская Федерация и ее субъекты обладают определенными правами по отношению к местному самоуправлению. К их совместному ведению относится установление общих принципов организации местного самоуправления, что выражается в принятии законов РФ о местном самоуправлении, где четко определяется круг вопросов местного значения, самостоятельно решаемых муниципальными органами, в общих чертах устанавливается территориальная, организационная, экономическая основы местного самоуправления, его полномочия, а также гарантии и ответственность.
Как видно из доклада, законом допускается возможность существования одного муниципального образования внутри другого (например, село внутри района, район в городе). В настоящее время не допускается подчинение одного муниципального образования другому, в противном случае подчиненное муниципальное образование не было бы самостоятельным, что нанесло бы вред его муниципальной природе. В такой ситуации речь должна идти о разграничении полномочий между двумя муниципальными образованиями, чтобы каждое из них сохраняло самостоятельность в своей сфере.
В каждом муниципальном образовании принимается устав, который должен соответствовать Конституции, законам РФ, законам субъектов РФ и который должен быть зарегистрирован в порядке, установленном субъектом РФ.