Полномочия органов местного самоуправления в области культуры
Базовый закон в сфере культуры – Основы законодательства РФ о культуре (от 9 октября 1992 г.№ 3612-I)[410]. Данный акт занимает главенствующее положение в российском законодательстве, регламентирующем отношения в области культуры.
Кроме Основ в систему законодательства РФ о культуре входят законы Российской Федерации и законы субъектов РФ о культуре.
На федеральном уровне принят ряд законодательных актов, регулирующих общественные отношения в отдельных направлениях культурной деятельности: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4804-I «О вывозе и ввозе культурных ценностей»[411]; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»[412]; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле»[413]; Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»[414]; Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»[415]; Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»[416]; Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»[417]; Федеральный закон от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»[418]; Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[419]; Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»[420].
Панфилов А.Н. отмечает, что значительную долю в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации занимают подзаконные акты, изданные Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами и ведомствами. Огромен и не поддается сколько-нибудь точному подсчету массив законов субъектов РФ, подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов. Наиболее полно урегулированы отношения, складывающиеся по поводу сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия[421]. В названных нормативных актах содержатся нормы, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры закреплены также и в Федеральном законе № 131-ФЗ. К ним относятся:
1) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек;
2) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры;
3) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования; охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения;
4) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;
5) формирование и содержание муниципального архива;
6) создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов.
8) право создавать муниципальные музеи.
Указанными помномочиями в сфере культуры обладают поселения, муниципальные районы и городские округа, однако полномочия между поселениями и муниципальными районами разграничены, ряд полномочий в сфере культуры имеют также внутригородские районы городского округа.
Полномочие по библиотечному обслуживанию населения осуществляют поселения, муниципальные районы, городские округа.Данная деятельность регламентируется Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле». Муниципальные библиотеки учреждаются органами местного самоуправления и получают статус юридического лица с момента их регистрации в порядке, установленном действующим законодательством.
Согласно п. 2 ст. 15 Федерального закона «О библиотечном деле» органы местного самоуправления обеспечивают:
1) финансирование комплектования и сохранности фондов муниципальных библиотек;
2) реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание.
При этом органы местного самоуправления муниципальных районов формируют межпоселенченчие библиотеки и могут присваивать ведущим межпоселенческим библиотекам статус центральной районной библиотеки. Органы местного самоуправления городских округов могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующего городского округа статус центральной городской библиотеки. Центральная библиотека в пределах обслуживаемой территории обязана формировать, хранить и предоставлять ее пользователям наиболее полное универсальное собрание документов, организовывать взаимоиспользование библиотечных ресурсов, в том числе осуществлять функции межбиблиотечного абонемента и обеспечивать ведение сводного каталога, оказывать методическую помощь библиотекам.
Кроме того, органы местного самоуправления могут учреждать специальные центральные библиотеки по отраслевому принципу и по обслуживанию особых групп пользователей библиотек (детского и юношеского возраста, слепых и слабовидящих и др.).
В п. 4 ст. 23 указанного Закона установлен запрет на разгосударствление, приватизацию государственных и муниципальных библиотек, включая помещения и здания, в которых они расположены. Вместе с тем согласно п. 1 указанной статьи библиотека может быть реорганизована или ликвидирована по решению ее собственника или учредителя, а также в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Полномочия по созданию условий для досуга и обеспечения жителей услугами организации культуры осуществляют все виды муниципальных образований: поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские районы. В рамках данного полномочия органы местного самоуправления вправе выступать учредителями организаций культуры, а также создавать иные условия для организации досуга.
Учреждения культуры могут создаваться в форме муниципальных автономных учреждений культуры, муниципальных бюджетных учреждений культуры, а также в других организационно-правовых формах, предусмотренных для некоммерческих организаций, однако на практике наиболее распространены именно автономные и бюджетные учреждения.
Формы организации досуга населения могут быть различными, и часто закрепляются органами местного самоупрвления в Положениях о создании условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры[422]. Организация досуга населения может быть в форме проведения массовых праздников и праздничных мероприятий, конкурсов, фестивалей, выставок, проведения мероприятий, посвященных календарным праздничным датам, профессиональным праздникам, юбилейным датам; организации и проведения мероприятий совместно с общественными организациями, творческими союзами в сфере культурно-досуговой деятельности; прокат спектаклей, кинофильмов; определение мест для массового отдыха населения и др.
Полномочия по сохранению, использованию, популяризации и охране объектов культурного наследения принадлежат городским округам, городским и сельским поседелениям, что установлено как Федеральным законом № 131-ФЗ, так и Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Последний устанавливает следующие полномочия поселений и городских округов:
1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов;
2) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения (меры, принимаемые органами местного самоуправления по выявлению, учету, изучению объектов культурного наследия, предотвращению их разрушения или причинения им вреда, по контролю за сохранением и использованием объектов культурного наследия входят в систему мер государственной охраны объектов культурного наследия[423]);
3) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения;
4) обеспечение условий доступности для инвалидов объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов.
К объектам культурного наследия местного (муниципального) значения могут быть отнесены объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования. Объекты культурного наследия местного (муниципального) значения включаются в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Данная процедура осуществляется по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации на основании принятого ими и согласованного с органами местного самоуправления решения о включении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр. Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации.
Полномочие по созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участию в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов возложено на городские округа, городские и сельские поселения. Муниципальные районы при этом обязаны создавать условия для развития местного традиционного народного творчества в поселениях в составе муниципального района. Отношения в области народных художественных промыслов на территории РФ регулируются Законом «О народных художественных промыслах». Указанный закон не содержит полномочий органов местного самоуправления, поэтому порядок создания условий для развития художественных промыслов муниципальными образованиями определяется самостоятельно. Приказом Минпромторга РФ от 15.04.2009 N 274 утвержден Перечень видов производств и групп изделий народных художественных промыслов. К таким производствам относятся художественная обработка дерева и иных растительных материалов, художественная керамика, художественная обработка металлов, камня, кости, рога, кожи, меха, художественное ручное кружева, ткачество, ручная роспись, наборка тканей и др.
Во исполнение полномочия по созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов органы местного самоуправления принимают соответствующие административные регламенты по оказанию данной муниципальной услуги и целевые программы[424].
Полномочие по формированию и содержанию муниципального архива возложено на городские округа, внутригородские районы, муниципальные районы. На поселения возложено полномочие только по формированию архивных фондов, полномочие по их хранению и содержанию возложено на органы местного самоуправления муниципального района.
В соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» к полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся:
1) хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов: органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек, муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений.
2) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иных муниципальных образований.
Законом субъекта РФ орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.
Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов наделяются законом таким полномочием как создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов.
Данное полномочие является комплексным, в его реализации участвуют различные подразделения администрации муниципального образования, в том числе и подразделение, отвечающее за культурную деятельность, поскольку реализация данного полномочия предполагает деятельность по сохранению и развитию культуры народов России. Например, в г.Тюмени принята муниципальная программа "Обеспечение межнационального и межконфессионального согласия на территории города Тюмени на 2014 - 2017 годы"[425]. В реализации данной программы участвуют департамент образования, департамент культуры, департамент по спорту и молодежной политике, административный департамент. Цель программы: формирование единого макрокультурного пространства и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия на территории города Тюмени.
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в области культуры включают: библиотечное обслуживание, архивное дело, развитие народных художественных промыслов, использование, популяризация и охрана памятников культурного наследия, обеспечение населения услугами учреждений культуры и создание условий для досуга, обеспечение сохранения культуры и языков народов России на территории муниципального образования, обеспечение межконфессионального согласия.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие полномочия осуществляют органы местного самоуправления в сфере образования?
2. Какие собственные расходные обязательства имеют органы местного самоуправления в сфере образования, а какие осуществляют за счет субвенций субъектов Российской Федерации?
3. Что такое муниципальное задание?
4. Какие полномочия имеют органы местного самоуправления в сфере культуры?
5. Каким образом органы местного самоуправления осуществляют государственную охрану объектов культурного наследия местного (муниципального) значения?