Организационно-правовые основы участия муниципальных органов в управлении недропользованием

В преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. (в ред. от 31 декабря 2014 г.) «О недрах» говорится, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя либо ниже земной поверхности и дна водоемов, которая простирается до глубин, доступных для геологического изучения и освоения^[356]. К недрам принято относить также выходы полезных ископаемых на земную поверхность.

Недропользование - сложная, многогранная человеческая деятельность, направленная на максимально эффективное использование свойств недр и сокрытых в них природных ресурсов (полезных ископаемых, подземных вод, источников геотермальной энергии и т.д.).

В Российской Федерации до настоящего времени не выработано легальное определение недропользования: нет такого определения ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов РФ. Лишь путем сопоставительного анализа ряда федеральных законов и законов субъектов РФ можно судить о видах пользования недрами и опираясь на их перечень дать следующее определение недропользования.

Недропользование - это деятельность, осуществляемая в целях геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых и подземных вод, выполнения комплекса мер по охране недр, включая использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Такое определение недропользования вытекает, в частности, из ст. 6 Закона о недрах и законодательных актов ряда субъектов РФ^[357].

Регулирование такой многогранной деятельности, как недропользование, предполагает создание разветвленной системы управления фондом недр. Важно учитывать, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, а вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 1.2 Закона о недрах). И используемые участки недр (горные отводы), и неиспользуемые в совокупности составляют единый государственный фонд недр. Отсюда следует, что управление фондом недр в Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ совместно, с соблюдением конституционных положений о единстве системы исполнительной власти в стране (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

В области недропользования полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ разграничены следующим образом: перечень полномочий федеральных органов изложен исчерпывающим образом (ст. 3 Закона РФ «О недрах»), а перечень полномочий органов власти субъектов РФ - примерный (ст. 4). Органы власти субъектов РФ вправе решать любые вопросы недропользования, за исключением отнесенных к компетенции федеральных органов.

Наконец, систему управления недропользованием в Российской Федерации дополняет еще один контур ― муниципальный. На уровне федерального законодательства за органами местного самоуправления также признано право регулирования деятельности в сфере недропользования. Однако при этом перечень и объем полномочий органов местного самоуправления определен в ст. 5 Закона РФ «О недрах» весьма сжато и исчерпывающим образом. Эти полномочия следующие:

1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения муниципального образования при предоставлении недр в пользование;

2) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

3) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае, если при производстве таких работ нарушаются условия предоставления в пользование участков недр местного значения;

4) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Как видно, в компетенцию органов местного самоуправления входят, в основном, вопросы, касающиеся использования участков недр местного значения, в том числе в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых.

К таким ископаемым, как правило, относят торф, сапропели, а также сырье для производства строительных материалов (глина, песок, гравий, известняк, асбест и т.п.)^[358].

Органы местного самоуправления при решении вопросов, касающихся пользования участками недр местного значения, играют роль «проводника» государственной политики. Это связано с тем, что, например, региональные перечни общераспространенных полезных ископаемых определяются федеральными органами совместно с органами субъектов РФ (п. 6.1 ст. 3 Закона о недрах). Порядок пользования участками недр местного значения, в том числе для целей разработки месторождений общераспространенных ископаемых, устанавливается уполномоченными органами субъектов РФ (п. 9 ст. 4); они же осуществляют и согласование технических проектов разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр местного значения (п. 8.1 ст. 4).

Таким образом, осуществляя полномочия, касающиеся пользования участками недр местного значения, включая добычу общераспространенных ископаемых, органы местного самоуправления выступают как исполнители решений, принятых на федеральном уровне или на уровне субъектов РФ.

Более широкие возможности органы местного самоуправления имеют при осуществлении группы полномочий в сфере социально-экономического развития и обеспечения экологической безопасности территории муниципального образования. Например, участвуя в решении вопросов, которые затрагивают экологические интересы населения, органы местного самоуправления могли бы использовать положительный опыт зарубежных стран. В частности, в статьях 25, 51 и других Горного кодекса Франции от 16 августа 1956 г. (в ред. от 2 февраля 1995 г.) указано, что разрешение на эксплуатацию месторождений полезных ископаемых выдается с учетом результатов опроса общественного мнения^[359]. Такое правило вытекает из права каждого на благоприятную окружающую среду. Это право граждан признано и в России (ст. 42 Конституции РФ). Поэтому органы местного самоуправления могли бы в необходимых случаях являться инициаторами широких общественных обсуждений по вопросам размещения горнодобывающих и перерабатывающих производств на подведомственной им территории. Действующее федеральное законодательство предоставляет им такое право.

Кроме того, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в рамках имеющихся полномочий могут использовать такие формы непосредственной демократии, как общественный экологический контроль^[360] и общественная экологическая экспертиза^[361]. В ходе реформы местного самоуправления, проведенной в 2000-х гг., к числу вопросов местного значения указанных видов муниципальных образований отнесена организация мероприятий по охране окружающей среды на подведомственной им территории^[362]. Поскольку экологический контроль и экологическая экспертиза, будучи закреплены Федеральным законом «Об охране окружающей среды», являются формами природоохранной деятельности, организация органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов мероприятий, подпадающих под определение общественного экологического контроля и общественной экологической экспертизы, находится в их компетенции.

Место муниципальных органов в системе управления недропользованием зависит не только от того, как разграничены полномочия в данной сфере между органами власти разных уровней. Это место определяется также рядом важнейших принципов, на которых строится местное самоуправление в России. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Закрепление данных принципов в Конституции РФ направлено на то, чтобы не допустить такого толкования отдельных, не вполне удачных положений законодательства, которое привело бы к ограничению прав местного самоуправления в области недропользования.

Поясним это на примере. Согласно п. 15 ст. 4 Закона о недрах в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ входит регулирование, по сути, любых вопросов, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации. О муниципальных образованиях в данной норме не упоминается. Однако это не означает, что субъекты РФ вправе регулировать в сфере недропользования в том числе и такие вопросы, которые отнесены Законом о недрах к компетенции органов местного самоуправления. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления не позволяет расширительно толковать положения рассматриваемой правовой нормы.

Между тем, участие органов местного самоуправления в регулировании недропользования не исчерпывается осуществлением лишь тех полномочий, которые прямо закреплены за ними законом. Федеративный принцип построения российского государства предполагает тесное взаимодействие и сотрудничество между органами трех уровней: федеральными, субъектов РФ и муниципальными. Одной из форм такого взаимодействия является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области недропользования. Кроме того, муниципальные органы не лишены возможности воздействовать на отношения недропользования косвенным путем, развивая соответствующие формы предпринимательства.