Глава 17. контроль в системе местного самоуправления
В соответствии с Федеральным законом №121-ФЗ в системе местного самоуправления осуществляются различные виды контроля.
Органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения. Кроме этого, органы местного самоуправления могут также осуществлять муниципальный контроль и за соблюдением требований, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ в случае, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления.
В структуре местного самоуправления создаются и специальные органы, которые в соответствии с уставом муниципального образования наделяются контрольными функциями. В их компетенцию входит согласно ч.3 ст. 77 Федерального закона №121-ФЗ осуществление контроля за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Порядок организации и деятельности такого органа определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований»[251], а также Бюджетным кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, муниципальными правовыми актами. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований может также осуществляться законами субъекта РФ, если это предусмотрено федеральными законами.
Помимо муниципального контроля в системе местного самоуправления, согласно ст. 77 Федерального закона №121-ФЗ, осуществляется государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Такой надзор осуществляют органы прокуратуры. Иные государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществляют государственный контроль в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Координация деятельности органов государственного контроля (надзора), включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры.
Государственный контроль осуществляется и за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
С принятием Федерального закона от 21.07.2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[252] в системе местного самоуправления юридически закреплен еще один вид контроля – общественный контроль, под которым понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
Общественный контроль можно отнести к общим принципам организации местного самоуправления в России. И хотя в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо не говорится о таком принципе, его фактическое существование подтверждено Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ.[253]
В научной и учебной литературе общественный контроль до принятия упомянутого закона, не рассматривался в качестве одного из общих принципов организации местного самоуправления. Между тем, понимание сущности местного самоуправления как самоорганизации населения для решения вопросов местного значения под свою ответственность предлагает наличие контроля за формированием и деятельностью как органов местного самоуправления, так и муниципального образования в целом.
До принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» граждане, безусловно, могли в своих обращениях в органы местного самоуправления указывать на имеющиеся в их деятельности недостатки, обращаться с заявлениями в государственные и правоохранительные органы о совершенных правонарушениях, т.е фактически общественный контроль осуществлялся, однако только после принятия Федерального закона №212-ФЗ созданы правовые основы системной организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Общественный контроль можно рассматривать и как одну из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. В этой связи перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, содержащийся в главе 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляется необходимым дополнить и такой формой как общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Как отмечается в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» граждане вправе участвовать в общественном контроле в качестве общественных инспекторов, общественных экспертов, в составе субъектов общественного контроля. В ст. 9 закона дается исчерпывающий перечень субъектов общественного контроля. Это Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Помимо перечисленных субъектов общественного контроля (их можно считать специальными субъектами) в систему общественного контроля входят и общественные наблюдательные комиссии по контролю за соблюдением прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организованные структуры общественного контроля. Все они обладают в соответствии с федеральным законом самостоятельными полномочиями, могут использовать разнообразные формы контроля, не только предусмотренные законом, но и сложившиеся в практике взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления.
Федеральный закон №212-ФЗ устанавливает такие формы общественного контроля, как общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие.
В соответствии с законом не все субъекты общественного контроля могут быть инициаторами общественной проверки и общественной экспертизы.
Что касается общественной проверки, то она может инициироваться и проводиться в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами. А общественная экспертиза может проводиться общественными палатами субъектов РФ, общественными палатами (советами) муниципальных образований в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Если рассматривать во взаимосвязи нормы, изложенные в п.4 ст.22 Федерального закона и в п.5 этой же статьи, определяющей, что порядок проведения общественной экспертизы устанавливается ее организатором в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ, то можно сделать вывод, что под законодательством Российской Федерации в широком его значении в Федеральном законе №212-ФЗ понимаются не только федеральные законы, но и законы субъектов РФ и, следовательно, субъекты РФ вправе своими законами предоставлять полномочия инициирования общественной экспертизы субъектам общественного контроля.
Законом Тюменской области «Об общественной палате Тюменской области»[254] Общественной палате предоставлено право инициировать проведение общественной экспертизы муниципальных правовых актов. По представлению Главы г.Тюмени Общественная палата Тюменской области в 2016 году провела общественную экспертизу нескольких проектов муниципальных правовых актов. Замечания, изложенные в заключении Общественной палаты, были учтены при доработке проектов.
Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не определяет полномочия и порядок их осуществления общественными инспекциями, группами общественного контроля. Такое регулирование должны осуществить субъекты РФ.
Как уже отмечалось, в системе местного самоуправления наряду с общественным контролем осуществляется неизмеримо масштабнее государственный контроль (надзор). В соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[255] уполномоченные государственные органы осуществляют контрольные функции не только в отношении органов государственной власти, но и в отношении органов местного самоуправления, поскольку последние наделены правами юридического лица и являются казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.
Кроме того, при осуществлении государственного контроля (надзора) уполномоченные органы государственного контроля требуют предоставления органами местного самоуправления документов, которые принимаются ими не в качестве юридического лица, а в качестве уполномоченного законодательством органа по решению вопросов местного значения.
В литературе приводятся примеры такого контроля. Например, органы Роспотребнадзора при осуществлении плановых и внеплановых проверок Администрации г.Екатеринбурга в качестве юридического лица требуют предоставить следующие документы: генеральную схему санитарной очистки муниципального образования «г.Екатеринбург», утвержденные нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов на одного человека, перечень выданных разрешений на строительство, перечень постановлений по предоставлению земельных участков и др. [256]
Налицо вмешательство государственных органов в деятельность органов местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения. А если учесть, что контролируемых государственных органов, которые в соответствии с федеральными законами могут организовывать проверки органов местного самоуправления, насчитывается около 30, то нетрудно представить, какой напор контролирующих государственных, а еще и общественных органов испытывает местное самоуправление.
В этой связи представляется необходимым более строго законодательно разграничить предмет контроля. Уполномоченные государственные органы обеспечивают контроль за деятельностью органов местного самоуправления как юридических лиц, а субъекты общественного контроля осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления вопросов местного значения. Такого рода уточнения предлагается внести в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» .[257]
В связи с вышеизложенным представляется также актуальной задачей скоординировать деятельность субъектов общественного контроля. В целях координации деятельности, объединения усилий и средств для повышения эффективности общественного контроля Федеральный закон предоставляет субъектам общественного контроля право создания ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля. Так, в Тюменской области по инициативе Общественной палаты создана региональная Ассоциация общественного контроля, сформирован координационный совет Ассоциации, в который вошли представители Общественной палаты, общественных советов муниципальных образований, общественных советов при исполнительных органах государственной власти области. На первом учредительном собрании было утверждено и Положение об Ассоциации. В нем регламентируется порядок проведения общественного контроля, совместных мероприятий.[258]
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что Федеральный закон №212-ФЗ, законы, принятые в субъектах РФ, не урегулировали исчерпывающим образом всех отношений, связанных с осуществлением общественного контроля. Предстоит с участием правоприменительной практики восполнить существующие пробелы в конституционно-правовом и административно-правовом регулировании общественного контроля на всех этапах его осуществления – от инициирования до рассмотрения итоговых документов, принятия мер по совершенствованию государственного управления.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие виды контроля применяются в системе местного самоуправления?
2. Какова специфика муниципального контроля?
3. Кто осуществляет государственный контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления?
4. Что понимается под общественным контролем?
5. Какие формы общественного контроля используют субъекты общественного контроля?